Die Antwort aus dem BMI-Beschaffungsamt gleicht einem Stinkefinger an den Rechnungshof: Denn erneut wurden Rahmenverträge über vier Jahre für externe Beratungs- und Unterstützungsleistungen beim Projektmanagement ausgeschrieben. In einer Größenordnung von 200.000 Manntagen! Das entspricht der Arbeitsleistung eines Unternehmens mit 250 Mitarbeitern über vier Jahre! Oder einer großen Polizeidienststelle, z.B. in Würzburg oder Cottbus.
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Krieg zwischen Bundesrechnungshof und Bundesinnenministerium
Schon seit Jahren tobte hinter den Kulissen ein erbitterter Krieg zwischen dem Bundesrechnungshof auf der einen Seite und dem Bundesinnenministerium und seinem Beschaffungsamt auf der anderen. Dabei geht es um IT-Projekte, die von den Behörden im Geschäftsbereich des BMI durchgeführt werden.
Kritik des Bundesrechnungshofs am IT-Projektmanagement des BMI
Der Bundesrechnungshof warf dem Bundesinnenministerium mehrfach und in ungewohnt deutlicher Form vor, dass den gigantischen Ausgaben für diese Projekte keinerlei Erfolge gegenüberstehen, die diese Ausgaben rechtfertigen.
BMI soll EIGENE Kompetenz für Projektmanagement aufbauen
Schon vor vier Jahren fällte der Bundesrechnungshof ein vernichtendes Urteil über das IT-Projektmanagement des Bundesinnenministeriums [A] als solches:
„Die Bundesregierung wird komplexe IT-Projekte … nur dann im zeitlichen und finanziellen Rahmen erfolgreich beenden, wenn sie ihre IT-Steuerung grundlegend verändert. Sie muss
- EIGENES Know-How stärken,
- das Großprojektmanagement professionalisieren,
- Verantwortung und Kompetenzen IN DER VERWALTUNG bündeln,
- und Verträge durch Leistungsanreize und angemessene Vertragsstrafen durchsetzen.“
Nach wie vor: Dienstverträge statt Werkverträge
Zwei Jahre später hatte sich daran nichts geändert. In seinen ‚Bemerkungen 2016′[B, 1] stellte der Bundesrechnungshof fest, dass banalste Anforderungen an Projektmanagement und Wirtschaftlichkeitsberechnungen im Bundesinnenministerium entweder nicht beherrscht oder für verzichtbar gehalten werden.
Statt WERKverträgen, bei denen der Auftragnehmer eine LEISTUNG schuldet, schloss das Beschaffungsamt allein in zwei Großprojekten in 109 von 110 Fällen DIENSTLEISTUNGSverträge ab [C]. Die Auftragnehmer schuldeten also nur Arbeitszeit, nicht jedoch einen bestimmten ArbeitsERFOLG [Mehr dazu in D].
Das wiederholt sich mit den vorliegenden Ausschreibungen gerade in der Größenordnung von 150 bis 200 Millionen. Allein die konsequente Missachtung des Gebots der Werkverträge anstelle von Dienstverträgen – sie steht auch in den WiBe des Hauses BMI selbst – muss als Schlag ins Gesicht des Bundesrechnungshofs und des Haushaltsausschusses gewertet werden und als ein unverfrorener Ausdruck eines BMI, das offensichtlich machen kann, was es will, ohne dass darauf Konsequenzen folgen.
BMI hat Forderungen des Rechnungshofs bisher ignoriert
Auch nach den Bemerkungen von 2016 änderte sich nichts: In seinen ‚Bemerkungen 2017‘ [2] stellte der Rechnungshof dann nicht nur fest,
- dass seine früheren Empfehlungen schlicht ignoriert worden waren. Sondern auch, dass
- kein Qualitätsmanagement vorhanden war, insbesondere keine Kriterien für die Bewertung der Arbeitsergebnisse und
- dass nicht überprüft werden konnte, ob die erbrachten (und bezahlten) Leistungen im Rahmen dieser IT-Projekte nach Umfang und Qualität überhaupt angemessen waren.
Die Antwort des BMI: 200.000 Manntage für ProjektMANAGEMENT sollen extern beschafft werden
Eine so massive Kritik des Bundesrechnungshofs über Jahre hinweg hätte Anlass sein können für Reflektion und echte Verbesserung. Was sich das BMI und das ihm nachgeordnete Beschaffungsamt daraufhin allerdings einfallen ließen, deutet eher darauf hin, dass dem Bundesrechnungshof, dem Haushaltsausschuss im Bundestag – und dem Steuerzahler! – der große Stinkefinger gezeigt werden soll.
Da wurden nämlich Ende August 2018 drei Ausschreibungen veröffentlicht [3a, 3b, 3c], mit denen „Beratungs- und Unterstützungsleistungen zum PROJEKTMANAGEMENT“ zur Vergabe an externe Dritte ausgeschrieben wurden. Das Gesamtvolumen beläuft sich auf 200.000 Manntage über einen Zeitraum von vier Jahren: 200.000 Manntage, das sind rund 1.000 Mannjahre. Das entspricht der kumulierten Arbeitszeit eines Betriebes mit 250 Mitarbeitern für den Zeitraum von vier Jahren.
Drei Lose
Die Ausschreibung ist in drei Lose aufgeteilt:
- Ein Rahmenvertrag für das Einzelprojektmanagement: Er betrifft einzelne Projekte in einer Größenordnung von weniger als 50 Personenjahren und hat ein Volumen von 100.000 Manntagen (~ 500 Mannjahre ~ 125 Personen auf vier Jahre)
- Ein Rahmenvertrag für Groß- und Multiprojektmanagement für größere Projekte mit einem Volumen von 40.000 Manntagen (~ 200 Mannjahre ~ 50 Personen auf vier Jahre)
- Ein Rahmenvertrag für sicherheitsrelevante Projekte mit einem Volumen von 60.000 Manntagen (~ 300 Mannjahre ~ 75 Personen auf vier Jahre)
Potenzielle Bewerber können für alle drei Losen Angebote abgeben. Ein Bewerber soll jedoch nicht bei mehr als einem Los beauftragt werden.
Anforderungen an das einzusetzende Personal
Obwohl drei scheinbar unterschiedliche Lose ausgeschrieben sind, verlangt das Beschaffungsamt jeweils die gleichen Qualifikationen auf dem Gebiet des Projektmanagements. Da werden „aktuelle und anerkannte Standards und Methoden“ verlangt, wie
- Agile Methoden (z.B. Scrum)
- IAPM (International Association of Project Managers)
- IPMA (International Project Management Association)
- PMI (Project Management Institute)
- Prince2 (Projects in Controlled Environments)
- S-O-S-Methode für Großprojekte
- V-Modell XT (Bund)
Leitungsteam / die „Häuptlinge“
Für jedes Los ist ein Leitungsteam zu benennen, das für die gesamte Laufzeit des Rahmenvertrages festzulegen ist. Es besteht aus
- einem Mitglied der Geschäftsleitung / Managing Partner, der bzw. die dem „Auftraggeber … im Eskalationsfall“ zur Verfügung zu stehen hat.
- einem Teamleiter, der bzw. die der dauernde zentrale Ansprechpartner für den Rahmenvertrag ist: Er/sie hat die Personalressourcen zu steuern und zu überwachen, die Einzelaufträge zu koordinieren und abzuschließen, den Informationsfluss auf Seiten des Auftragnehmers sicherzustellen, operative Fragen abzustimmen und die Einhaltung vertraglicher Regelungen zu überwachen. Dazu muss der Teamleiter arbeitstäglich fernmündlich und per Email verfügbar sein, innerhalb von 24 Stunden reagieren, an Quartalgesprächen in Köln beim BVA teilnehmen und an weiteren Sonderterminen nach vorheriger Absprache.
- ein stellvertretender Teamleiter als feste Abwesenheitsvertretung für den Teamleiter.
Berater / die „Indianer“
Berater sind die Mitarbeiter des Auftragnehmers, die zur Erfüllung der Einzelaufträge eingesetzt werden. Sie haben „Beratungs- und Unterstützungsleistungen [zu erbringen] zum Projektmanagement, die Projektassistenz und Leistungen um Rahmen eines Projektmanagementoffices ...“
Je nach Qualifikation und Berufserfahrung sind in allen drei Losen die gleichen drei Beraterprofile vorgesehen, denen drei Preisstufen (= PS…) entsprechen:
| Kriterium | PS III | PS II | PS I |
| Berufsqualifizierender Abschluss *) | ja | ja | ja |
| Berufserfahrung | 1 Jahr | 4 Jahre | 8 Jahre |
| davon Beratungserfahrung | keine | 2 Jahre | 4 Jahre |
| Projektreferenzen | keine | 3 | 3 |
*) Als ‚berufsqualifizierender Abschluss‚ gilt „ein anerkannter Abschluss, der zur Ausübung eines Berufes befähigt und von einer Handels- oder Handwerkskammer vergeben wurde bzw. ein Hochschulabschluss“. Die Berater müssen beim jeweiligen Anbieter ANGESTELLT sein. Doch das lässt sich ja, z.B. mit befristeten Arbeitsverträgen, regeln.
Spezifische fachliche Qualifikationen, wie z.B. Ausbildung für/in Behörden bzw. Berufserfahrung mit behördlichen Prozessen oder mit IT-Systemen für bestimmte Behörden werden allerdings NICHT verlangt.
Und so stellt sich der Auftraggeber, das BMI, die Verteilung von besonders und nicht ganz so besonders qualifizierten bzw. berufserfahrenen Beratern auf die drei Lose vor:
| PS III | PS II | PS I | |
| <strongLos 1 - Einzelprojektmanagement | 42 | 84 | 42 |
| Los 2 – Groß- und Multiprojektmanagement | 17 | 34 | 17 |
| Los 3 – Sicherheitsrelevante Projekte | 25 | 50 | 25 |
Identische, jedoch unspezifische Leistungsbeschreibungen
Auch die so genannten ‚Leistungsbeschreibungen‚ in den drei Losen sind weitgehend identisch. Als übergeordnete Ziele werden dort keine spezifischen, geschweige denn messbare Ziele genannt, sondern Banalitäten bzw. Selbstverständlichkeiten aus dem Projektmanagement-Grundkurs einer Verwaltungsfachhochschule, wie z.B.
- „wirtschaftliches, effizientes und modernisiertes Verwaltungshandeln
- Digitalisierung und Weiterentwicklung von e-Government …
- Nutzung von Synergiepotenzialen und Beiträge zur Entbürokratisierung
- Strategische Ausrichtung des IT-Einsatzes
- Gestaltung der Informationsgesellschaft
- Gewährleistung von Sicherheit, Barrierefreiheit, Datenschutz, Nachhaltigkeits- und Umweltschutzzielen“
Was der Bundesrechnungshof seit Jahren kritisiert hat, kommt in diesen „Zielvorgaben“ allerdings gerade nicht vor: So zum Beispiel die Entwicklung von Wirtschaftlichkeitsberechnungen, die nicht nur politische Wünsche, sondern belastbare – und später überprüfbare! – Planungsdaten enthalten. Oder die Definition von Sollvorgaben an ein Projekt in Form einer spezifischen Leistungsbeschreibung mit Lastenheft(en) und Pflichtenheft, deren Inhalt – und nicht nur das Deckblatt! – diese Bezeichnung auch verdient. Ein guter Projektmanagement-Fachmann „kann“ so etwas, könnte der Auftraggeber argumentieren. Doch ob er es in diesen Verträgen auch zur Anwendung bringen darf, erscheint zumindest fraglich.
Problematischer, möglicher Geburtsfehler
Denn beide Anforderungen berühren die Zusammenarbeit zwischen dem Auftragnehmer der Rahmenvereinbarung und dem Bedarfsträger, also der Behörde, in deren Geschäftsbereich die Beratung erfolgen soll. Der Rahmenvertrag selbst definiert ja zunächst nur die allgemeinen Bedingungen, wie z.B. Qualifikationen der einzusetzenden Berater, Preise dafür, Abrechnungs- und Zahlungsbedingungen für die spätere konkrete Erteilung von Einzelaufträgen etc.. Die Erteilung der Einzelaufträge im Zeitraum des Rahmenvertrages ist – auch – Sache einer einvernehmlichen Verständigung zwischen Beschaffungsseite und Auftragnehmer. Es ist fraglich, ob ein kritischer Projektmanagementberater nicht Probleme befürchten muss bei der Erteilung WEITERER Einzelaufträge, wenn er z.B. die Sinnhaftigkeit politischer Wünsche oder die Machbarkeit von Kosten- und Zeitvorgaben aus einer Behörde ernsthaft in Frage stellt. Doch genau an diesen Problemen krankten bisher die meisten IT-Projekte im Geschäftsbereich des BMI (und nicht nur dort …).
Diese Befürchtung erhält weiteres Gewicht, wenn man sich die Definition von „Beratung“ ansieht, die in allen drei Losen zugrunde gelegt ist. Sie ergibt sich aus einem wörtlich zitierten Beschluss des Haushaltsausschusses von 2006:
„Berater sind Einzelpersonen oder Firmen, die auf vertraglicher Basis beratend tätig geworden sind. Unter Beratung ist demzufolge eine Aussage zu einem bestimmten Fachgebiet zu verstehen. Gegenstand der externen Beratung ist eine entgeltliche Leistung auf vertraglicher Basis, die dem Ziel dient, im Hinblick auf konkrete Entscheidungssituationen des Auftraggebers praxisorientierte Handlungsempfehlungen zu entwickeln und zu bewerten, den Entscheidungsträgern zu vermitteln und ggf. ihre Umsetzung zu begleiten. …“
[Fettung durch d. Verf.]
Meiner Ansicht nach bekräftigt diese Definition die Befürchtung: Hier werden – für sehr viel Geld – so genannte Berater zu Hilfskräften gemacht, die den eigentlich verantwortlichen Entscheidern die Arbeit und die Verantwortung abnehmen sollen. Die eigentliche Entscheidung jedoch bleibt nach wie vor auf der politischen Ebene, die jedes noch so qualifizierte Votum ihrer Berater ohne jede Konsequenz ignorieren kann. Denn – dies nur eine Prognose – die Voten solcher, vom politischen Wunsch abweichenden Beratungen werden in geheimen Schubladen verschwinden und weder den Kontrolleuren im Haushaltsausschuss des Bundestages, geschweige denn den Medien und der Öffentlichkeit bekannt werden.
Offene Kampfansage an den Bundesrechnungshof
Diese Auftragsausschreibung ist eine offene Kampfansage an den Bundesrechnungshof. Der hatte vor Jahren schon empfohlen, dass beim BMI und seinen nachgeordneten Behörden eigenes Know-How aufgebaut wird, das Projektmanagement professionalisiert wird und Verantwortung und Kompetenzen in der EIGENEN Verwaltung gebündelt werden.
Stattdessen sollen jetzt also 150 bis 200 Millionen Euro (!) für „Beratung und Unterstützungsleistung“ ausgegeben werden, die sich im Wesentlichen darin erschöpfen wird, dass Berater der ganz großen IT- und Beratungsunternehmen [a] und Mitarbeiter aus Behörden hunderttausende von Stunden in Besprechungen verbringen, Tonnen von Protokolle und Memos und Gigabytes von Emails produzieren und die Berater in Vorbereitung auf die nächste Sitzung viele, viele bunte Hochglanzpräsentationen verfertigen.
Wie viele zusätzliche Millionen wird dann erst die Software-Entwicklung, Pflege, Migration und Wartung kosten?!
Dabei darf ja nicht übersehen werden, dass in den 200.000 Manntagen, für die wir Kosten von 150 bis 200 Millionen Euro taxieren, keinerlei Software-Neu- oder Weiterentwicklung enthalten ist, keine Migration von Alt auf Neu oder auf Cloud, keine Pflege oder Wartung.
Die Kommunikations- und IT-Infrastruktur der Bundesverwaltung wird noch weiter zurückfallen
Wann IT-Projekte im Geschäftsbereich des BMI, die seit Jahren oder Jahrzehnten vor sich hinsiechen, tatsächlich einmal funktionsfähig sein werden, steht auch mit diesem Ansatz in den Sternen. Sehr zum Leidwesen
- von vielen tausend Mitarbeitern bei der Bundespolizei oder im Bundeskriminalamt, die seit Jahren vergeblich auf den versprochenen Polizeilichen Informations- und Analyseverbund (PIAV) warten, dessen Realisierung um Jahre hinter der ursprünglichen Planung zurück ist und der bisher vor allem umgetauft und neu verpackt wurde in die hochtrabende Bezeichnung Polizei 2020,
- von Mitarbeitern und betroffenen Asylbewerbern des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF), die noch immer mit den Tücken und Schwächen des (ur)alten MARIS leben müssen,
- von zigtausenden Mitarbeitern in den Behörden und Organisationen mit besonderen Sicherheitsaufgaben (BOS), die von einem flächendeckend funktionsfähigen digitalen Behördenfunk nur träumen können oder
- dem „Leuchtturmprojekt“ Netze des Bundes, das um Jahre hinter der Planung liegt und bisher schon einen dreistelligen Millionenbetrag verschlungen hat und zwischenzeitlich auch schon völlig eingestampft worden war
Trotz jahrelanger „Arbeit“ an diesem Projekt, dem langjährigen Einsatz eines externen Co-Projektleiters (dazu mehr in C) und vieler tausend Manntage für externe Projektberater spricht das zuständige Bundesverwaltungsamt heute von der Notwendigkeit der „Neuaufstellung des Netzes der Bundesverwaltung in einer gemeinsamen Kommunikationsinfrastruktur“ und der Erarbeitung einer Gesamtstrategie“. Hohle Worte, wie bisher auch schon, in die nun weitere tausende Beratertage hineingeblasen werden.
Die dringend notwendige Modernisierung der Kommunikations- und Infrastrukturen der Bundeministerien und –behörden wird weiter hinter den Standard vergleichbarer Industrieländer zurückfallen. Nur eines wird gleichbleiben: Große IT-Beratungen in Deutschland [a], die erfolgreich an diesem Vergabeverfahren teilnehmen, können sich dank solcher Bodyshop-Aufträge – weitgehend billige Mitarbeiter für teures Geld an den Staat vermieten – auch 2019 und folgenden Jahren über ein zweistelliges Umsatzwachstum freuen können.
Fußnote
[a] Die folgende Tabelle zeigt die größten IT-Beratungen in Deutschland, nach einer Studie von Lünendonk aus dem September 2018. Diese Unternehmen kommen also in Frage für eine Teilnahme am hier beschriebenen Vergabeverfahren.
Quellen
[1] Bemerkungen 2016 | Band I zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, 15.11.2016, Bundesrechnungshof
http://www.bundesrechnungshof.de/de/veroeffentlichungen/bemerkungen-jahresberichte/jahresberichte/2016/bemerkungen-jahresbericht-2016
[2] 2017 Bemerkungen Nr. 04 Bundesministerium des Innern steuert Beratertätigkeiten bei IT-Großprojekten unzureichend, 12.12.2017, Bundesrechnungshof
https://www.bundesrechnungshof.de/de/veroeffentlichungen/bemerkungen-jahresberichte/jahresberichte/2017/einzelplanbezogene-pruefungsergebnisse/bundesministerium-des-innern/04/resolveuid/0fe9e2a117ba4aa2a93e11c8f158d65e
[3a] Leistungsbeschreibung zum Vergabeverfahren ‚Rahmenvereinbarung über „Beratungs- und Unterstützungsleistungen zum Projektmanagement – Los 1: Einzelprojektmanagement“, RV20409, Az: ZIB 12.05 – 9921/16/VVV : 1, Beschaffungsamt des Bundesministerium des Innern
[3b] Leistungsbeschreibung zum Vergabeverfahren ‚Rahmenvereinbarung über „Beratungs- und Unterstützungsleistungen zum Projektmanagement – Los 2: Groß- und Multiprojektmanagement“, RV20409, Az: ZIB 12.05 – 9921/16/VVV : 2, Beschaffungsamt des Bundesministerium des Innern
[3c] Leistungsbeschreibung zum Vergabeverfahren ‚Rahmenvereinbarung über „Beratungs- und Unterstützungsleistungen zum Projektmanagement – Los 3: Projektmanagement von sicherheitsrelevanten Projekten“, RV20409, Az: ZIB 12.05 – 9921/16/VVV : 3, Beschaffungsamt des Bundesministerium des Innern
Beiträge zum gleichen Thema
[A] Massive Kritik des Bundesrechnungshofs an IT-Projekten des Bundes, 24.10.2014, POLICE-IThttps://police-it.net/massive-kritik-des-rechnungshofs-an-it-projekten-des-bundes
[B] Steuergeld – mit vollen Händen zum Fenster raus …, 24.11.2016, POLICE-IT
https://police-it.net/steuergeld-mit-vollen-haenden-zum-fenster-raus
[C] Steuerhinterziehung ist strafbar – Steuerverschwendung bleibt folgenlos, 01.02.2018, POLICE-IT
https://police-it.net/steuerhinterziehung-ist-strafbar-steuerverschwendung-bleibt-folgenlos
[D] Vergabe- und Vertragsrecht | Dienst- und Werkverträge: Polizei & IT: Werkverträge gibt’s so gut wie nie12, 06.2014, POLICE-IT
https://police-it.net/polizei-it-werkvertraege-gibts-so-gut-wie-nie
[E] IT-Projekte: Viele scheitern, alle überziehen Zeit und Kosten, 05.11.2013, POLICE-IT
https://police-it.net/it-projekte-viele-totalausfaelle-alle-weit-ueber-dem-budget
[F] IT-Verbundprojekte der Polizei: Die sechs Kardinalfehler,. 27.10.201, POLICE-IT
https://police-it.net/it-verbundprojekte-der-polizei-die-sechs-kardinalfehler
[G] Warum Großprojekte scheitern oder viel zu viel Geld kosten, 21.10.2013, POLICE-IT
https://police-it.net/warum-grossprojekte-scheitern-oder-viel-zu-viel-geld-kosten
[H] Vergabe- und Vertragsrecht | Dienst- und Werkverträge: Polizei & IT: Werkverträge gibt’s so gut wie nie12, 06.2014, POLICE-IT
https://police-it.net/polizei-it-werkvertraege-gibts-so-gut-wie-nie
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