Seit fast sechs Jahren wird nun schon für den PIAV, den neuen Polizeilichen Informations- und Analyseverbund, von Bund und Ländern konzipiert, geplant und vorbereitet. Schon in dieser Phase gab es immer wieder mediale Aufmerksamkeit für Lobbyismus und Gemauschel und entsprechende Anfragen im Bundestag.
Wie nicht ganz untypisch in der deutschen Innenpolitik, sorgte ein nicht vorhergesehenes Ereignis für dringende Notwendigkeit zum Handeln: Die Rede ist von der Aufdeckung des NSU-Terrortrios. In dessen Folge die Planungen und Vorbereitungen beim Bund und allen beteiligten Ländern bezüglich des PIAV revidiert und ganz neu aufgestellt werden mussten. Und erst jetzt, im Sommer 2013, gibt es wieder ein Lebenszeichen vom fast schon totgeglaubten Projekt: In Form einer Vorabinformation des Beschaffungsamts des Bundesinnenministeriums über die geplante Auftragsvergabe für den PIAV Operativ Zentral, das ist das PIAVentralsystem beim Bundeskriminalamt.
Und auch dieses Verfahren beginnt schon wieder mit Holpern und Stolpern: Die Auftragsbekanntmachung zum Teilnahmewettbewerb ist noch keine vier Wochen alt, aber schon zweimal korrigiert. Schon jetzt ist erkennbar, dass ein umsatzstarker Bewerber das Rennen machen soll, eine der größer ist als der bisher schon vom Bund favorisierte Kandidat. Man darf gespannt sein wie sich dieses Rätsel in Zukunft auflösen wird …
Lobbyismus und Gemauschel schon im Vorfeld des PIAV
Seit ungefähr 2007 wälzen Bund und Länder Überlegungen zum neuen Polizeilichen Informations- und Analyseverbund, abgekürzt PIAV. Dabei sollen relevante Informationen aus den [PIAV-fähigen] Systemen der Bundesländer automatisiert an das zentrale Verbundsystem namens PIAV-(Operativ) Zentral beim BKA angeliefert werden. In diesem System sollen dann Recherchen und Auswertungen durchgeführt und entsprechende Ergebnisse in das jeweilige Landessystem übernommen werden.
Die Sicherheitspartnerschaften des BDK
Schon im Juli 2010 war für den BDK, den Bund Deutscher Kriminalbeamten alles klar. Nach einer Besprechung mit dem seinerzeitigen Vorsitzenden der Konferenz der Innenminister (IMK) teilte der BDK auf seiner Homepage mit, dass „ein einheitlicher Standard unumgänglich und eine einheitliche Plattform für ein zentrales PIAV bereits „beschlossene Sache“ sei [2]. Dass die kleinste der Polizeigewerkschaften sich so vollmundig ausließ über die Beschaffung neuer IT-Systeme für die Polizeibehörden von Bund und Ländern, weckte Neugier. Wenige Monate später deckte Telepolis dann auf [1], dass der BDK durchaus seine eigenen Interessen verfolgt. Hatte er doch ein ganz eigenes Geschäftsmodell entwickelt, das als „Sicherheitspartnerschaft“ tituliert wurde. Dazu sagt der BDK auf seiner Webseite [1]:
„Der Sicherheitspartner des BDK gehört zur Solidargemeinschaft für Innere Sicherheit und engagiert sich an exponierter Stelle für die entsprechenden strukturellen Maßnahmen, wie sie der Bund Deutscher Kriminalbeamter in seinen Grundsätzen und Forderungen definiert hat. Dadurch positioniert sich der Sicherheitspartner mit seinem Unternehmen in der positiven Wahrnehmung der Deutschen Kriminalpolizei bei allen öffentlichen Berufsgruppen.
Auch die Firma Rola Security Solutions, Anbieter von Fallbearbeitungssystemen für Polizeibehörden, und schon lange Favorit des Bundeskriminalamts, gehörte just seit 2007 zu den „Sicherheitspartnern“ des BDK. Telepolis schreibt dazu: „Da erhält der Geschäftsführer in der Verbandszeitschrift ‚Der Kriminalist‘ mehrfach mehrseitigen Raum für Produktwerbung für die „Neuen Features von RSCase [die Rola Fallbearbeitungssoftware / d. Verf.] und verwandte Themen und beschäftigen sich redaktionelle Beiträge geradezu gebetsmühlenartig mit RSCase und der Notwendigkeit seiner Einführung in den verschiedenen Bundesländern.“
Daneben gab es bemerkenswerte personelle Verquickungen, die ganz dazu angetan waren, die erwähnte „positive Wahrnehmung von Sicherheitspartnern“ weiter zu fördern: In den IT-Abteilungen mehrerer Landeskriminalämter gab es Polizeibeamte in strategischer Doppelrolle: Im Hauptberuf waren sie mitverantwortlich für die Auswahl, Bewertung und Betreuung polizei-fachlicher IT-Verfahren und hatten in dieser Funktion Produkte der Firma Rola in den Einsatz gebracht bzw. „mitentwickelt“. Als Mitglieder des BDK gehörten sie zum IT-Expertenkreis, der den BDK-Bundesvorstand in IT-Fachfragen beriet. Ob diese Beratung sich tatsächlich nur an objektiv-fachlichen Kriterien orientierte, darf bezweifelt werden. Denn der Dritte im Bunde, die Firma Rola, war einer der Sicherheitspartner, die mit ihren jährlichen Zuwendungen für finanzielle Gesundheit der „Gewerkschaft“ sorgten.
Freihändige Vergabe des Ermittlungs- und Auswertesystems für das BKA an die Firma Rola
Dieses merkwürdige ‚Gemauschel bei Polizeiprojekten‘ [1] führte wenige Monate später zu einer Anfrage im Bundestag über ‚Lobbyismus bei Beschaffungsprojekten des Bundesministeriums des Innern‘. In ihrer Antwort [3] teilt die Bundesregierung u.a. mit, dass das Ermittlungs- und Auswertesystem für das BKA und die Bundespolizei „im Zuge einer freihändigen Vergabe ohne Teilnahmewettbewerb“ beschafft worden war. Dabei handelt es sich um das Fallbearbeitungsprogramm RSCase der Firma Rola, das beim BKA auf den Namen B-CASE getauft wurde. Eine nachvollziehbare Begründung dafür, warum bei dieser Beschaffung von zwingenden, vergaberechtlichen Vorschriften abgewichen worden war, wurde nicht gegeben. Die in der gleichen Antwort von der Bundesregierung behauptete Marktsichtung, auch unter Einbeziehung von POLYGON, muss stattgefunden haben, ohne dass dies bei der Firma Polygon bemerkt wurde [a].
Erneute Anfrage im Bundestag – diesmal zum PIAV
Es kam also zu einer weiteren Anfrage im Bundestag, diesmal zur „Einführung eines Polizeilichen Informations- und Analyseverbunds“: In ihrer Antwort vom 01. April 2011 [4] bekräftigt die Bundesregierung jedoch:
„Sollte es zu einer Entscheidung zur Realisierung eines PIAV kommen, bedarf es eines Beschaffungsverfahrens, das nach den vorgeschriebenen Regularien vorgenommen wird.“
Die PIAV-Cluster
Aus der frühen Planungsphase – also zwischen 2007 und 2011 – ist öffentlich bekannt, dass es mehrere Varianten des PIAV geben sollte für verschiedene Deliktsbereiche, wie z.B. Organisierte Kriminalität, IuK-Kriminalität oder politisch motivierte Kriminalität. Dahinter steckte die Annahme der polizeilichen Fachlichkeit, dass deliktsspezifische Besonderheiten auch im PIAV entsprechend abgebildet werden müssten. Anders ausgedrückt, dass es „einen PIAV für alle“ nicht geben sollte. Die Unterschiede in diesen fachspezifischen „Clustern“ würden sich zwangsläufig besonders in spezifischen Ausprägungen des verwendeten Informationsmodells bemerkbar machen.
Wenn schon so früh wieder auf Fachspezifika eingegangen wird und Varianten des Verbundsystems zugelassen werden, stellt sich die Frage, ob damit nicht ein gravierender konzeptioneller Fehler begangen wird, der den Erfolg von PIAV gefährden könnte. Denn das BMI selbst hatte ja als Erklärung für das Scheitern des bisherigen Verbundsystems angegeben, es fehle eine einheitliche „kriminalpolizeiliche Informationsbasis“. Stattdessen habe die Polizei eine „zergliederte Dateienlandschaft“.
Aufdeckung des NSU und die Folgen für den PIAV
Bis zum Herbst 2011 lief alles relativ glatt mit der Vorbereitung auf den neuen PIAV. Die Konferenz der Innenminister beauftragte weitere Schritte in der Einführungsphase und erhielt immer wieder Zwischenberichte, die auch veröffentlicht wurden. Eine dieser Teilafugaben war die Durchführung eines Pilotprojekts, in dem die drei in den Bundesländern und beim BKA eingesetzten Fallbearbeitungssysteme (RSCase und Derivate, Crime, sowie Polygon) ihre generelle Tauglichkeit für PIAV unter Beweis stellen sollten. [Die Verfasserin war damals Projektleiterin der Firma Polygon, die an diesem Pilotprojekt beteiligt war und ist daher gehalten, zum Verlauf und Ergebnis hier keine weiteren Aussagen zu machen.] Es gab auch eine klare Festlegung darauf, dass PIAV schrittweise eingeführt werden sollte, d.h. Cluster für Cluster. Und es gab bis zum Herbst 2011 eine klare Festlegung, mit welchem Cluster begonnen werden sollte.
Der 4. November 2011 stellte alle diese Planungen auf den Kopf. An diesem Tag wurde die Terrorzelle des NSU, des nationalsozialistischen Untergrunds, aufgedeckt. Wie leider nicht unüblich in der deutschen Innenpolitik, sorgte ein Ereignis für hektischen, politischen Aktivismus. In dessen Sog geriet auch der PIAV. Denn es wurde beschlossen, den bisher geplanten Cluster für die Einführungsphase fallen zu lassen. Er wurde jedoch nicht etwa, was ja auf der Hand gelegen hätte, ersetzt durch den Cluster für politisch motivierte Kriminalität. Die Innenministerkonferenz beschloss vielmehr, dass sich der PIAV in seiner ersten Phase auf den Deliktsbereich „Waffen- und Sprengstoffdelikte“ zu fokussieren habe. Bisherige Planungen und Vorbereitungen beim Bund und in den Ländern wurden also verworfen und das ganze Projekt bei allen Beteiligten neu ausgerichtet.
Das hat gedauert, denn erst im Sommer 2013, gibt es wieder ein öffentliches Lebenszeichen vom PIAV:
Das aktuelle Beschaffungsvorhaben für PIAV Operativ Zentral
Vorinformation vom 02. Juli 2013
Am 02. Juli 2013 fand sich in der Datenbank der Europäischen Kommission für europaweite Beschaffungsmaßnahmen eine Vorinformation über einen Auftrag im Bereich Verteidigung und Sicherheit über eine Projektrahmenvereinbarung für das IT-System Polizeilicher Informations- und Analyseverbund (PIAV) – Operativ Zentral [6] „. Was dieses PIAV – Operativ – Zentral sein soll, liest sich dort wie folgt:
Mit der Einrichtung von PIAV sollen die verbundrelevanten Daten aus den Systemen der Bundesländer über eine XPolizei-konforme Schnittstelle automatisiert an PIAV-Operativ Zentral angeliefert werden. Auch alle weiteren Kommunikationsformen wie z.B. Abfragen und Recherchen mit PIAV-Operativ Zentral sollen über die XPolizei-konforme Schnittstelle erfolgen, so dass es sich bei PIAV-Operativ Zentral um ein oberflächenloses Verbundsystem handeln wird.
Die Realisierung von PIAV-Operativ Zentral ist in mehreren Stufen vorgesehen. Im Rahmen der 1. Stufe soll der Phänomenbereich Waffen- und Sprengstoffkriminalität in PIAV umgesetzt werden. Die Umsetzung der Stufe 1 soll dabei in 2014 abgeschlossen werden. In den darauffolgenden Stufen sollen weitere Deliktsbereiche nach PIAV überführt werden.
Für die Umsetzung von PIAV-Operativ Zentral ist der Erwerb einer Standard-Software vorgesehen, die sich bereits in einem vergleichbaren Umfeld im Einsatz befindet und die hinsichtlich der speziellen Anforderungen an PIAV anzupassen ist. [Hervorhebungen durch die Verf.]
Auftragsbekanntmachung vom 29. August 2013
Konkreter und umfassender als in der ‚Vorinformation‘ war das Beschaffungsvorhaben dann in der Auftragsbekanntmachung vom 29. August [7] beschrieben:
Generelle Beschreibung des Beschaffungsvorhabens – PIAV-Zentral
Mit PIAV soll ein System zur zeitnahen Bereitstellung von ausgewählten Personen-, Fall- und Sachdaten aus den Teilnehmersystemen der Länderpolizeien, der Bundespolizei, des Zolls und des BKA in einer gemeinsam genutzten Verbundanwendung auf Bundesebene zur länderübergreifenden operativen und strategischen Kriminalitätsanalyse bereitgestellt werden. Dabei dient PIAV im Wesentlichen der Erreichung der folgenden polizeifachlichen Ziele:
- Frühzeitiges Erkennen von Tat-Tat- und Tat-Täter-Zusammenhängen sowie Identifizierung unbekannter Täter,
- Identifizierung länder-, grenz- oder deliktsübergreifend handelnder Straftäter und Täterorganisationen sowie entsprechender Straftatenserien zur Initiierung, Koordinierung und Unterstützung von Ermittlungsverfahren im In- und Ausland,
- Frühzeitiges Erkennen von deliktsspezifischen, deliktsübergreifenden und täter- oder opferbezogenen Kriminalitätsphänomenen sowie von zeitlichen oder geografischen Kriminalitätsbrennpunkten zur Gewährleistung einer schnellen polizeilichen Reaktion auf neue Kriminalitätsformen,
- Erstellung von Kriminalitätslageberichten als aussagekräftige Informationsgrundlage für die polizeiliche und politische Führungs- und Entscheidungsebene.
Dabei sollen die verbundrelevanten Daten aus den Teilnehmersystemen über eine XPolizei-konforme Schnittstelle automatisiert an PIAV-Operativ Zentral angeliefert werden. Auch alle weiteren Kommunikationsformen wie z.B. Abfragen und Recherchen mit PIAV-Operativ Zentral sollen über die XPolizei-konforme Schnittstelle erfolgen, so dass es sich bei PIAV-Operativ Zentral um ein oberflächenloses Verbundsystem handeln wird.
Die Realisierung von PIAV ist in mehreren Stufen vorgesehen. Im Rahmen der 1. Stufe soll der Phänomenbereich Waffen- und Sprengstoffkriminalität in PIAV umgesetzt werden. Die Umsetzung der Stufe 1 soll dabei bis Ende 2014 abgeschlossen werden. In den darauffolgenden Stufen sollen weitere Deliktsbereiche aus den bestehenden KPMD und SMD nach PIAV überführt werden.
Beschaffung einer Standard-Software und deren Anpassung „in überschaubarem Umfang“
Für die Umsetzung von PIAV-Operativ Zentral ist die Beschaffung einer Standard-Software vorgesehen, die sich bereits im vergleichbaren polizeilichen Umfeld im Einsatz befindet und die hinsichtlich der speziellen Anforderungen von PIAV-Operativ Zentral noch in einem überschaubaren Umfang angepasst werden kann.
Gewünscht ist ein „ganz großer“ Bewerber …
Der Auftraggeber wünscht sich offensichtlich Bewerber mit hohem Jahresumsatz: Maximale Punktzahl gibt es bei diesem Eignungskriterium für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit für Bewerber mit 30 oder mehr Millionen Umsatz pro Jahr, immerhin noch 5 Punkte erhalten Bewerber mit einem Jahresumsatz zwischen 10 und 30 Millionen Euro und solche mit weniger als 10 Millionen Jahresumsatz gehen mit 0 Punkten leer aus. Eignungskriterien für Bewerber müssen, so schreibt es das Gesetz vor, jedoch in „sachlichem Zusammenhang mit dem Auftragsgegenstand stehen und durch ihn gerechtfertigt sein“. Das sei durchaus auch so, antwortete das Beschaffungsamt auf unsere entsprechende Anfrage, denn „der Umfang des Auftrages liegt im mehrstelligen Millionenbereich“. Und wie man aus der inzwischen vorliegenden Antwort der Bundesregierung [8, dort zu Frage 24] auf eine Frage der Grünen weiß, sollen sich die Kosten „für den Aufbau der Zentralkomponente“ auf 24 Millionen Euro belaufen, zu denen weitere 38 Millionen für die „Anpassung der Teilnehmersysteme“ hinzukommen.
„Standard-Software“ oder Softwareentwicklung?!
Sah es bis zu diesem Zeitpunkt noch so aus, als sollten Lizenzen von einem vorhandenen, in der Praxis erprobten Standardprodukt eingekauft und dieses „in überschaubarem Umfang“ – wie es in der Auftragsbekanntmachung hieß – angepasst werden, so passten die Anforderungen an das Personal des Bewerbers nicht ganz zu dieser Zielsetzung. Mit maximaler Punktzahl sollte nämlich der Bewerber belohnt werden, der 250 Mitarbeiter oder mehr beschäftigt, von denen 125 oder mehr „Softwareentwickler“ sein sollten. Dazu teilte das Beschaffungsamt auf Rückfrage mit:
„Daraus, dass in der Bekanntmachung das Ziel des Vergabeverfahrens genannt ist, eine Standard-Software mit überschaubarem Anpassungsumfang zu beschaffen, kann nicht geschlossen werden, dass der auf den späteren Auftragnehmer zukommende Arbeitsaufwand eher gering ausfallen wird. Die Überschaubarkeit ist zum einen anhand der Größe des gesamten Projektrahmens zu messen und zum anderen hängt sie sehr stark davon ab, dass und inwieweit Standard-Software angeboten wird, die die spezifischen Sicherheitsanforderungen und Analysen bereits beinhaltet.“
Allerdings sind in der Auftragsbekanntmachung solche „spezifischen Sicherheitsanforderungen“ bzw. „Anforderungen an die Analyse“ gerade nicht beschrieben, was die Vermutung unterstreicht, dass es bei PIAV-Zentral vor allem um ein noch zu entwickelndes System geht. Dafür spricht auch, dass in der Kostenabschätzung [8] zwar 22 Millionen Euro für Anpassung und Entwicklung vorgesehen sind, jedoch keinerlei Ausgaben für den Erwerb der Lizenzen an einer Standard-Software.
Korrektur der Auftragsbekanntmachung vom 14. September 2013
Am 14. September wurde die Auftragsbekanntmachung dennoch korrigiert [9]: Aus den bis dato geforderten „Softwareentwicklern“ wurden nunmehr
„Mitarbeiter, die im Bereich der Softwareentwicklung tätig sind. Neben Softwareentwicklern finden Softwarearchitekten, Tester und Mitarbeiter mit weiteren Querschnittsaufgaben, z. B. im Anforderungs-, Qualitäts- und Konfigurationsmanagement, Berücksichtigung.“
Nächste Korrektur der Auftragsbekanntmachung am 25. September 2013
Am 25. September erschien dann die vorerst letzte Korrektur der Auftragsbekanntmachung zu PIAV-Zentral [10]:
Verlängerung der Abgabefrist
Den Bewerbern wird mehr Zeit eingeräumt, sich zu Konsortien zu formieren, bzw. die Anforderungen zu beantworten: Der Termin für den Eingang der Teilnahmeanträge wurde daher vom 1. auf den 15. Oktober verschoben.
Wegfall der fachlichen Eignungskriterien
Und ohne großes Aufheben bzw. irgendeinen ausdrücklichen Hinweis darauf wurde nunmehr auch mitten im Verfahren die spezifische Leistungsfähigkeit des Bewerbers im Bezug zum Vergabegegenstand wesentlich entschärft: Wo bisher 10 Maximalpunkte erreicht werden konnten für „Schwerpunkt des Unternehmens ist die Erstellung von Analyse- und Recherchesoftware für Sicherheitsbehörden“ und immerhin noch 5 Punkte für „Unternehmen befasst sich grundsätzlich mit Sicherheitsbehörden. Der Schwerpunkt liegt jedoch nicht auf Analyse- und Recherchesoftware für Sicherheitsbehörden“, gewinnt ein Bewerber nach der neuen Fassung bereits 10 Punkte, wenn er „die Vergleichbarkeit zum Vergabegegenstand darstellt und nachvollziehbar macht“.
Bewerben darf sich nun vielmehr – europaweit – jedes Unternehmen, Hauptsache es ist groß genug und hat genug „Mitarbeiter im Bereich der Softwareentwicklung“. Es winkt ein Rahmenvertrag über drei Jahre und eine Dotierung von vermutlich mehr als 20 Millionen Euro. Der glückliche Gewinner dieser Ausschreibung darf sich einreihen in den Reigen der anderen Rahmenvertragspartner, die im Februar 2012 mit Aufträgen zur IT-Unterstützung des BKA im „mehrstelligen Millionenbereich“ [11] betraut wurden: Für den Schwerpunkt ‚Entwicklung‘ mit einem Volumen von 26,9 Mio Euro zeichnet seither die CSC Deutschland Solutions GmbH verantwortlich, für den Schwerpunkt ‚Test‘ mit einem Volumen von 24,1 Mio Euro die Steria Mummert Consulting AG. Der IT-Apparat des BKA wird also weiter aufgebläht. Die Ausgaben für diese drei Rahmenverträge zusammen machen rund zwanzig Prozent des Haushaltsvolumens des BKA im Jahr 2012 [12] aus.
Was allerdings herauskommt, wenn wieder einmal ein Eckpfeiler des polizeilichen IT-Verbunds in Eigenregie des BKA entwickelt wird, und vor allem auch, wann, das steht in den Sternen.
Hinweis in eigener Sache
[a] Die Verfasserin war in der oben beschriebenen Vorbereitungsphase des PIAV Projektleiterin der Firma Polygon für polizeiliche Informationssysteme und in diesem Zusammenhang auch mit dem erwähnten Pilotprojekt befasst.________________________________________________________________________________
Dieser Artikel ist Teil der Serie IT-Systeme und -Projekte |
Neues vom PIAV …
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Quellen zu diesem Beitrag
[1] Gemauschel bei Polizeiprojekten, 23.10.2010, Telepolishttp://www.heise.de/tp/artikel/33/33509/1.html [2] Expertenkreis des BDK-Bundesvorstandes … 30.07.2010, BDK
http://www.bdk.de/lv/hamburg/aktuelles/it-expertenkreis-des-bdk-bundesvorstandes-im-gespr-mit-dem-imk-vorsitzenden-fachliche-anforderungen-der-kriminalpolizei-siegen-eregoismen [3] Lobbyismus bei Beschaffungsprojekten des Bundesministeriums des Innern, 04.04.2011,
Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Linksfraktion, DBT-Drs 17/5343
http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/053/1705343.pdf [4] Einführung eines Polizeilichen Informations- und Analyseverbunds, 01.04.2011,
Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Linksfraktion, DBT-Drs 17/5328
http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/053/1705328.pdf [5] Computergestützte Kriminaltechnik bei Polizeibehörden, 06.02.2012,
Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Linksfraktion,
DBT-Drs 17/8544 (neu), dort Antworten zu Fragen 18c und 18d
http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/085/1708544.pdf [6] Vorinformation in der Ausschreibungs-Datenbank TED vom 02.07.2013 [7] Auftragsbekanntmachung vom 29.08.2013 [8] Polizeiliche Datensysteme zur Erfassung und Analyse Politisch motivierter
Kriminalität – rechts, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion
Bündnis90/Die Grünen, 16.09.2013, DBT-Drs. 17/14753
http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/147/1714753.pdf [9] Korrektur der Auftragsbekanntmachung vom 14.09.2013 [10] Korrektur der Auftragsbekanntmachung vom 25.09.2013 [11] Vergabebekanntmachung über Leistungen zur (Weiter-)Entwicklung und dem Betrieb von
im BKA hoheitlich betriebenen (Groß-)Verfahren
http://ausschreibungen-deutschland.de/52787_Rahmenvertrag_fuer_IT-Dienstleistungen_fuer_IT-Entwicklungs-Projekte_und_den_IT-Betrieb_des_2012_Bonn [12] Das BKA, Fakten und Zahlen, abgerufen am 26.09.2013