Warum scheitern die IT-Projekte des BMI trotz der vielen externen Berater?

Der Spiegel macht diese Woche auf mit „Die Berater-Republik“, einem langen Elaborat über das Geschäft von Unternehmensberatungen mit der öffentlichen Hand. Inhaltlich ist der Artikel eine Themaverfehlung, denn er beschäftigt sich im Wesentlichen nur mit McKinsey und Affären, die anderweitig schon längst bekannt sind. Was fehlt, ist die Antwort auf die Frage, warum in Bundesministerien und -behörden die notwendige Kompetenz fehlt und warum eigentlich vor allem die IT-Projekte des Bundes reihenweise scheitern. Wir hätten da ein paar Vorschläge für Antworten … | Lesedauer: Ca. 10 Minuten

„McKinsey, Roland Berger & Co bestimmen das Leben im Land mit, von der Straßenmaut bis zur Asylpolitik. Und verdienen damit Milliarden. Übernehmen sie auch die Macht?“ argwöhnt der Spiegel [1].

Wer die Antwort sucht auf diese Frage muss sich durchkämpfen durch einen Text, der vor allem süffig geschrieben ist, ganz im Stile des modernen Story-Telling: „Männer in teurem Anzug und Frauen in strengem Kostüm huschen bis spät in die Nacht über die Linoleumgänge, die Laptops voll mit Powerpoint-Präsentationen mit Empfehlungen für Beamte und Ideen für Minister“. Leider bieten solche Sätze außer dem gekünstelten Stimmungsbild keinen weiteren Erkenntnisgewinn.

Inhaltlich ist der Artikel eine Themaverfehlung: Denn vor allem geht es um McKinsey, ein Beratungsunternehmen, das sich aktuell besonders gut zur Skandalisierung eignet. Was denn auch seitenlang und anhand der aus anderen Quellen schon bekannten Affären von McKinsey und Bundesministerien oder -behörden ausgebreitet wird.

Etliche Tatsachenbehauptungen erweisen sich bei näherem Hinsehen als zumindest fragwürdig:

„Sicher ist nur, dass sie [die Beraterfirmen] viel Geld bekommen, um Deutschland arbeitsfähig zu halten [sic?!]: 3.000, 4.000, manchmal auch bis zu 12.000 Euro pro Berater, pro Tag.“ Quellen für diese steile Behauptung, wie so häufig im Spiegel, fehlen auch dafür. Plausibel sind sie auch nicht. Noch immer genug Geld, jedoch näher an der Wirklichkeit ist es, wenn man den Personentag für die in die zigtausende gehenden Rahmenverträge ansetzt mit durchschnittlich 1.000 Euro [a], was auch einem aktuellen Ansatz des Beschaffungsamtes des BMI entspricht [b].
„Weit über 12.000 Beratertage häuft McKinsey in nur zweieinhalb Jahren an, so zeigen vertrauliche Abschlussberichte zur Arbeit des Unternehmens, die dem Spiegel vorliegen.“ Das steht im Zusammenhang mit der langen Textpassage, in der es um die Aktivitäten von McKinsey beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) auf dem Höhepunkt der Flüchtlingskrise geht. Der Auftrag an die Firma lautete, das Amt effektiver zu machen, um die aufgelaufene Zahl von mehr als einer Million Asylanträge schneller abarbeiten zu können. Auch hier versetzt einen genaueres Hinsehen in Staunen: Denn in zweieinhalb Jahren arbeitet EIN Mitarbeiter an rund 500 Tagen. 12.000 Beratertage geteilt durch 500 ergibt also, dass durchschnittlich 24 McKinsey-Mitarbeiter für das BAMF tätig waren. An dieser Zahl verwundert nicht der angeblich so große „Haufen“ an Beratertagen, sondern die relativ geringe Anzahl von Mitarbeitern.
Die Kernstimmung, die sich durch den ganzen Artikel zieht, handelt vom „Kompetenzverlust und Kontrollverlust des Staates“. Denn der Staat „lagert Kompetenz um Kompetenz aus, wird abhängig vom Wissen anderer und lernt am Ende selbst nichts mehr dazu“. „Besonders eklatant ist diese Abhängigkeit bei allen Projekten, die auch nur am Rande mit Digitalisierung und IT zu tun haben“. Zumal „die datengetriebene Welt Unternehmen [zwingt], sich so schnell zu entwickeln, wie selten zuvor“. Und dafür, so legt es der Artikel nahe, seien vor allem die Beratungsunternehmen schuld. Denn „das Public Sector Geschäft ist so groß geworden, dass es die (sic?!) Hasardeure anzieht.“

Kompetenz kann nur verlieren, wer Kompetenz besessen hat

Mit der Ursachenforschung machen es sich die Spiegel-Leute ein wenig zu leicht. Durchaus richtig ist zwar, dass sich Anforderungen an die Informationstechnik und Digitalisierung rasant entwickeln und entwickelt haben. Allerdings kann Kompetenz nur der verlieren, der Kompetenz einmal besessen hat. Das allerdings muss man den Bundesministerien und ihren nachgeordneten Behörden im Bereich der Informationstechnik und Digitalisierung schlicht absprechen. Einschlägige Strategien und Förderprogramme des Bundes zu diesem Zweck gab es einmal in der grauen Vorzeit Anfang der 80iger Jahr des vorigen Jahrhunderts, wie zum Beispiel das ‚Fachinformationsprogramm / IuD-Programm‚ zum Aufbau von wissenschaftlichen Datenbanken und deren Nutzung. Der Bund hat es allerdings nicht geschafft, dauerhaft eigene Kompetenzen bei IT und Digitalisierung aufzubauen. Neoliberale Konzepte und eine Finanzpolitik der ‚Schwarzen Nul‘ haben daran ihren gehörigen Anteil. Wer hochqualifiziertes Personal in diesem Bereich einstellen will, muss entsprechende Gehälter und Arbeitsbedingungen bieten. Auf diesem Gebiet hat der Bund seit Jahren schlicht versagt. Für Hochschulabsolventen, selbst wenn sie nicht zur Spitzengarde ihres Jahrgangs gehören [c], ist es wesentlich lukrativer, sich bei einer der zahlreichen IT- und Managementberatungen anheuern zu lassen, als sich um einen Job beim Bundesverwaltungsamt, dem Bundeskriminalamt oder dem Bundesinnenministerium zu bewerben. Auch die Tatsache, dass die Zentrale Stelle für Informationstechnik im Sicherheitsbereich (ZITIS) oder auch der Bundesnachrichtendienst oder das Bundesamt für Verfassungsschutz, hier angeführt als Beispiele für Arbeitgeber mit interessanten Aufgaben für IT-Afficionados, händeringend qualifizierte IT-Mitarbeiter suchen, jedoch kaum finden, belegt diese Feststellung.

Wer keine Werkverträge mehr vergibt, erhält auch keine Werke mehr

Noch wesentlich gravierender wiegt allerdings, dass ‚der Staat‘ in seinen Vergabeprojekten keine Werkleistungen mehr vergibt, sondern nahezu ausschließlich Dienstleistungen. Erst in diesen Tagen hat das Beschaffungsamt des Bundesministerium des Innern 200.000 Personentage vergeben für ‚Beratungs- und Unterstützungsleistungen zum Projektmanagement‘ über einen Zeitraum von vier Jahren. Das sind also 50.000 Personentage pro Jahr oder ein Mitarbeiter-Plus für den Geschäftsbereich des BMI von 250 Personen. Da werden Leute aus Beratungsunternehmen angeheuert, um Beamte und Mitarbeiter im Ministerium und in dessen Bundesoberbehörden [eine Liste findet sich hier [A]] zu „beraten“ und zu „unterstützen“ bei der Planung und Durchführung von Einzelprojekten, oder von „Groß und Multiprojekten“ oder von „sicherheitsrelevanten Projekten“.

Nur mit Planung und Beratung entsteht kein einziges Bauwerk

Übertragen wir dieses Konstrukt gedanklich auf ein Bauprojekt: Es stehen also mehrere Berater und Unterstützer hinter jedem Architekten und Statiker, hinter den Heizungs- und Klimaplanern. Offen bleibt allerdings, wer das Fundament gießt, die Mauern hochzieht, die Rohre verlegt und das Dach aufsetzt. Was bei dieser Form des „Projektmanagements“ rauskommt, das sieht ja ganz Deutschland (und inzwischen auch die Welt) an Beispielen, wie dem BER, Stuttgart21, der elektronischen Gesundheitskarte, DE-Mail, dem siechen Projekt ‚Netze des Bundes‘ oder – im Polizeibereich – an INPOL-Neu, dem Polizeilichen Informations- und Analyseverbund PIAV oder – wie zu befürchten ist – dessen Nachfolger Polizei2020. Die Suche nach einem IT-Projekt des Bundes, das ein funktionierendes System innerhalb der vorgesehenen Zeit und zu den geplanten Kosten hervorgebracht hat, ist frustrierend. Man findet kein einziges!

Dienst- statt Werkleistungen – was sind die Folgen?

Dass keine Werkleistungen mehr ausgeschrieben und vergeben werden im IT-Bereich der Ministerien und Bundesbehörden, ist alles andere als eine juristische Petitesse:

Für die Auftragnehmer macht es die Sache (und das Geldverdienen) nämlich wesentlich einfacher. Bei einem Werkvertrag müssten sie nämlich

im eigenen Haus die Expertise und Mitarbeiter haben, die in der Lage sind, ein komplexes IT-Projekt nach den Vorgaben des Auftraggebers zu entwickeln, zur Produktreife zu führen und abnahmefertig zu installieren. Nicht zuletzt braucht es dazu FACHKenntnisse aus dem jeweiligen Einsatzbereich, z.B. der Polizei: Doch woher sollen die kommen bei der Mehrzahl der Mitarbeiter der Beratungsunternehmen, die wenig Berufserfahrung haben, schon gar nicht aus Polizei oder anderen Behörden?!
Wesentliche Teile dieser Entwicklung müsste der Auftragnehmer vorfinanzieren, wozu es Banken braucht, die entsprechende Kredite gewähren.
Erst NACH der Abnahme würde der Auftragnehmer einen Löwenanteil des Preises für sein Werk in Rechnung stellen und bezahlt bekommen.
Noch für einen längeren Zeitraum müsste er haften für Mängel, die sein Werk aufweist und diese – ohne Bezahlung – auf eigene Kosten beseitigen.

All das entfällt für den Auftragnehmer, der Dienstleistungsaufträge erbringt.

Der unterstützt und berät,
muss lediglich Mitarbeiter einer bestimmten (formellen) Qualifikationsstufe zur Verfügung stellen,
kann Rechnungen stellen dafür, dass die Mitarbeiter beim/für den Kunden gearbeitet und das in Regieberichten nachgewiesen haben.
Muss Personal- und Sachkosten für nur einen geringen Zeitraum vorfinanzieren.
Und trägt – im Vergleich zur Werkleistung – eine verschwindend geringes und vor allem sehr überschaubares Haftungsrisiko.

Und bei alldem bleibt die Kardinalfrage: Warum sollte eigentlich ein Beratungsunternehmen unter diesen Voraussetzungen irgendein Interesse daran haben, dass ein Projekt innerhalb der Projektlaufzeit zu einem greifbaren Ergebnis kommt?! Geschweige denn fertig wird?! Je weniger greifbar das Ergebnis und je weniger fertig das Projekt, desto sicherer schließt sich dem aktuell gewonnenen Vierjahresauftrag der nächste an …

Und die Auftraggeber, besonders die Verantwortlichen in diesen Behörden, sind fein raus mit dem Konstrukt der Dienstverträge: Für sie ist wichtig, dass sie persönlich keine Verantwortung übernehmen müssen für Projekte, die nie fertig werden (siehe u.a. Netze des Bundes) und die jeden Zeit- und Kostenrahmen sprengen. Das geht am besten dadurch, dass Formalpapiere produziert werden, wie ‚Marktuntersuchungen‘, Wirtschaftlichkeitsberechnungen‘, ‚Grobspezifikationen‘, u.v.m. Deren Zweck nur darin besteht, den Verantwortlichen beim Auftraggeber den Rücken frei zu halten. Den Nachweis antreten zu können, dass sie produziert haben (bzw. produzieren ließen), was eben so gefordert wird nach den „aktuellen und anerkannten Standards und Methoden“ des Projektmanagements. In den oben schon genannten Vergabebekanntmachungen für die 200.000 Beratungstage für Projektmanagement-Unterstützung waren dies z.B.

Agile Methoden (z.B. Scrum)
IAPM (International Association of Project Managers)
IPMA (International Project Management Association)
PMI (Project Management Institute)
Prince2 (Projects in Controlled Environments)
S-O-S-Methode für Großprojekte
V-Modell XT (Bund)

Was, um nicht missverstanden zu werden, per se nicht schlecht ist. Allerdings sorgen solche Methoden und Standards für sich genommen noch lange nicht dafür, dass IT-Projekte zu einem funktionsfähigen und nutzbaren IT-System werden.

Was fehlt sind klare Zieldefinitionen- und Leute, die diese formulieren könnten

Dieser Spuk der überhandgenommenen Dienstverträge ist verursacht dadurch, dass in den Auftraggeberbehörden, egal, ob sie Bundesverwaltungsamt oder BKA oder BAMF oder wie auch immer heißen, niemand mehr in der Lage UND BEREIT ist, mit Kompetenz, Berufserfahrung und Fachverstand und der notwendigen Seniorität für die Durchsetzung einer Entscheidung, quantifizierte und qualifizierte Zielvorgaben (statt der üblichen heißen Luft) und entsprechende Leistungsbeschreibungen und Projektplanungen zu erstellen. Die oben schon genannten Formalpapiere werden häufig produziert zu dem Zweck, eine ohnehin und anderweitig längst getroffene Entscheidung der politischen Entscheider zu unterfüttern und als die einzig richtige Lösung erscheinen zu lassen. [Lesen Sie hier eine Glosse mit Beispielen, wie sie das wirkliche Leben nicht schöner schreiben kann: Unsere Tipps zur Erstellung ergebnisorientierter Wirtschaftslichkeitsberechnungen …]

Solche Papiere taugen samt und sonders nicht dazu, auf ihrer Basis einen Auftrag auszuschreiben und zu kontrahieren. Ihr wesentlicher Zweck besteht darin, den verantwortlichen Entscheidern beim Auftraggeber den Rücken frei zu halten. Den Nachweis antreten zu können, dass sie produziert haben (bzw. produzieren ließen), was eben so gefordert wird an solcherart Formalpapieren. Und bei den IT-Projekten des BMI war in der Vergangenheit häufig noch nicht einmal dieses Minimum an scheinbarer Entscheidungsbegründung vorhanden, wie der Bundesrechnungshof mehrfach und über mehrere Jahre feststellte, ohne dass sich daran irgendetwas geändert hätte.

Bundesrechnungshof: BMI soll EIGENE Kompetenz für Projektmanagement aufbauen

Schon vor fünf Jahren fällte der Bundesrechnungshof ein vernichtendes Urteil über das IT-Projektmanagement des Bundesinnenministeriums [B] als solches:

„Die Bundesregierung wird komplexe IT-Projekte … nur dann im zeitlichen und finanziellen Rahmen erfolgreich beenden, wenn sie ihre IT-Steuerung grundlegend verändert. Sie muss

EIGENES Know-How stärken,

das Großprojektmanagement professionalisieren,

Verantwortung und Kompetenzen IN DER VERWALTUNG bündeln,

und Verträge durch Leistungsanreize und angemessene Vertragsstrafen durchsetzen.“

Gibt es Auswege aus der Misere?

Zumindest einen verfolgenswerten Denkansatz: Wie wäre es, wenn man nicht – wie der Spiegel – Berater zu geldgierigen, potenziellen Umstürzlern stilisiert? Sondern der Bundestag sich – endlich! – des Problems bewusst wird und die gesetzliche Grundlage dafür schafft, dass zur Auftragsvergabe für zu erstellende Werke die längst vorgesehene Vertragsform für solche Aufträge zwingend angewendet werden muss, also der Werkvertrag?! Das aktuelle Problem der fehlenden fachlichen Kompetenz in den Auftraggeberbehörden zur Vorbereitung solcher Werk-Vergaben, ihrer Planung und der Kontrolle ihrer Durchführung, lässt sich ja relativ einfach beseitigen. Indem technisch und methodisch kompetente, berufserfahrene Berater den fachlich qualifizierten Mitarbeitern im Ministerium oder bei der Behörde beratend und unterstützend zur Seite stehen, um diese originäre Aufgabe des Auftraggebers endlich anzupacken und erfolgreich umzusetzen.

Fußnoten

[a] gerechnet über die mehreren Qualifikationsstufen, die i.d.R. bei einem Rahmenvertrag zum Einsatz kommen

[b] Aus der Vergabebekanntmachung des Beschaffungsamtes des Bundesministerium des Innern 2019/S 007-012208 vom 10.01.2019: Der geschätzte Auftragswert nach Angaben des Auftraggebers beläuft sich auf 45 Millionen Euro für eine Leistung von 45.000 Personentagen, bezogen auf eine maximal mögliche Vertragslaufzeit von 4 Jahren. Das entspricht also rechnerisch einem durchschnittlichen Tagessatz von 1.000 Euro.

[c] Die Elite der Abschlussjahrgänge ist auch nicht auf Unternehmensberatungen angewiesen, sondern findet ihre Einstiegsjobs z.B. bei Google, wie die Neue Zürcher Zeitung hier berichtete.

Quellen

[1] Die Berater-Republik in Der Spiegel, 05.2019 – online unter https://magazin.spiegel.de/SP/2019/5/162038262/index.html?utm_source=spon&utm_campaign=centerpage – Bezahlschranke

Copyright und Nutzungsrechte

(C) 2019 CIVES Redaktionsbüro GmbH
Sämtliche Urheber- und Nutzungsrechte an diesem Artikel liegen bei der CIVES Redaktionsbüro GmbH bzw. bei dem bzw. den namentlich benannten Autor(en). Links von anderen Seiten auf diesen Artikel, sowie die Übernahme des Titels und eines kurzen Textanreißers auf andere Seiten sind zulässig, unter der Voraussetzung der korrekten Angabe der Quelle und des/der Namen des bzw. der Autoren. Eine vollständige Übernahme dieses Artikels auf andere Seiten bzw. in andere Publikationen, sowie jegliche Bearbeitung und Veröffentlichung des so bearbeiteten Textes ohne unsere vorherige schriftliche Zustimmung ist dagegen ausdrücklich untersagt.

Kompetenz kann nur verlieren, wer Kompetenz besessen hat

Wer keine Werkverträge mehr vergibt, erhält auch keine Werke mehr

Nur mit Planung und Beratung entsteht kein einziges Bauwerk

Dienst- statt Werkleistungen – was sind die Folgen?

Was fehlt sind klare Zieldefinitionen- und Leute, die diese formulieren könnten

Bundesrechnungshof: BMI soll EIGENE Kompetenz für Projektmanagement aufbauen

Gibt es Auswege aus der Misere?

Fußnoten

Quellen

Verwandte Beiträge

Copyright und Nutzungsrechte