Kein Bedarf für Qualitätsverbesserungen bei der Polizei?

Ein Beauftragter für die Polizeibehörden des Bundes soll Beschwerden nachgehen und Missstände und Fehler ermitteln können. Das schlagen Bündnis90/Grüne in einem Gesetzentwurf vor. Dazu kam es heute zu einer Anhörung im Innenausschuss des Bundestages. „Kein Bedarf“ sagen die Gewerkschaften und – etwas weniger deutlich – der Präsident der Bundespolizei. Faktenreich erklären zwei weitere Sachverständige, was in anderen Ländern Europas längst Standard ist.

Drei von vier Fraktionen waren sich einig, als 2013 der Abschlussbericht zum NSU-Untersuchungsausschuss [1] vorgelegt wurde. Die SPD, Bündnis90/Grüne und die Linke thematisierten in ihren damaligen Sondervoten auch strukturelle Ursachen für die Ermittlungen in den NSU-Fällen und mahnten eine Verbesserung der Fehlerkultur in den Polizeibehörden an. Danach tat sich lange Zeit gar nichts.

Gesetzentwurf von Bündnis90/Die Grünen über den unabhängigen Polizeibeauftragten des Bundes

Erst im Februar 2016 legten Bündnis 90/Grüne dann den Gesetzentwurf [2] vor, mit dem ein unabhängiger, von Deutschen Bundestag gewählter Polizeibeauftragter des Bundes installiert werden soll, der gleichermaßen als Beschwerdestelle für Bürger, Menschenrechts- und Bürgerrechtsorganisationen und für Beschäftigte der Polizei fungieren soll. Er soll zuständig sein für die Entgegennahme der Anzeige von Missständen und Fehlern, die in den drei Polizeibehörden des Bundes geschehen also beim Bundeskriminalamt, der Bundespolizei und der Bundeszollverwaltung.

Vorteile einer unabhängigen Beschwerdestelle

Die Einrichtung als von den Polizeibehörden vollkommen unabhängige Institution soll vermeiden, dass Beschäftigte der Polizei mit Sanktionen oder beruflichen Nachteilen zu rechnen haben, wenn sie sich an diese Beschwerdestelle wenden. Für polizeifremde Beschwerdeführer soll die Transparenz verbessert werden, weil Eingaben bzw. Fach- und Dienstaufsichtsbeschwerden bisher nur von internen Beschwerdestellen in den Polizeibehörden bearbeitet werden, was für Außenstehende außerordentlich intransparent ist.

Auswirkungen der aktuellen Rechtslage

Gleiches gilt für Strafanzeigen gegen Polizeibeamte, die häufig erfolglos bleiben. Als Ursache dafür sehen Kritiker eine „institutionelle Nähe“ zwischen Staatsanwaltschaften und der Polizei. Das deutsche Strafprozessrecht enthält auch keine Regelungen, die Betroffenen von polizeilichen Misshandlungen die Möglichkeit gebe, Verfahren zu beschleunigen oder bestimmte Ermittlungshandlungen zu erzwingen. Hinzu kommt ferner, dass es in den Fällen, wo ein Täter nicht ermittelt wird, auch keine gesetzliche Handhabe gibt, um die darauf folgende Einstellung des Ermittlungsverfahrens zu überprüfen. Und ein (sehr aufwändiges) Klageerzwingungsverfahren ist in solchen Fällen auch nicht möglich, sondern nur dann, wenn das Ermittlungsverfahren gegen einen namentlich bekannten Beschuldigten eingestellt wird. [a]

Erste Beratung im Bundestag

Im Juni 2016 wurde der Gesetzentwurf ein erstes Mal im Bundestag beraten [3]. Irene Mihalic, selbst Polizeibeamtin und innenpolitische Sprecherin ihrer Fraktion warb für die Vorteile; Frank Tempel als Sprecher der Linken, erwähnte, dass seine Fraktion einen an sich fertig ausgearbeiteten Gesetzentwurf nicht vorlegen werde, um dem zustimmungsfähigen Entwurf der Kollegen nicht Konkurrenz zu machen. Der Vertreter der SPD, der ehemalige Polizeipräsident Wolfgang Gunkel, auch Mitglied der Gewerkschaft der Polizei (GDP) attestierte der Vorlage generelle „Diskussionswürdigkeit“, nach Überweisung an die Ausschüsse werde man „sehen, ob etwas daraus zu machen ist“. Und die drei Redner von CDU/CSU waren sich einig in der Ablehnung des Ganzen. Dann verging erneut fast ein Jahr.

Anhörung im Innenausschuss des Bundestages

Am 29. Mai 2017 fand dann im Innenausschuss des Deutschen Bundestages die Anhörung von fünf Sachverständigen statt:

Die Interessenvertreter tun, was von ihnen zu erwarten war …

Aufgeboten waren der Bundesvorsitzende der Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG), Rainer Wendt, sowie Jörg Radek, der Vorsitzende des Bezirks Bundespolizei der Gewerkschaft der Polizei (GdP) (4, 5]. Es gab, insbesondere zur Berufung des Herrn Wendt als Sachverständigen, schon zuvor einiges Raunen in der Presse. Das offensichtlich übersieht, dass auch Interessenvertreter nach der Geschäftsordnung des Bundestages bei solchen Anhörungen gehört werden können. Die beiden Gewerkschaftsvertreter waren sich dann auch in der Sache ziemlich einig: Radek erklärte kurz und bündig, es bestehe „kein Bedarf“ für ein „weiteres Überprüfungssystem“. Mit der Behauptung in seiner schriftlichen Einlassung, ein solcher Beauftragter sei „verfassungsrechtlich weder möglich noch notwendig“, hatte er sich auch nach der eigenen Einschätzung etwas weit aus dem Fenster gelehnt, weshalb er in der Anhörung versuchte, dies zu entkräften.

Als weiterer Sachverständiger bzw. Interessenvertreter war Dr. Dieter Romann aufgeboten, der Präsident der Bundespolizei [6]. Der eingangs unterstrich, wie ernst seine Behörde das Fehlverhalten von eigenen Angehörigen nimmt. Um sich anschließend sehr ausführlich darüber auszulassen, welche vorhandenen Instrumente für externe Hinweise und interne Beschwerden es ohnehin heute schon gibt in der Bundespolizei. Was – nicht unerwartet – zu dem Ergebnis führte, dass ein parlamentarischer Bundespolizeibeauftragter für die Polizeibehörden des Bundes „angesichts der Vielzahl der schon vorhandenen Instrumente nicht zwingend indiziert“ ist.

Objektive Informationen (1): Rechtsanwältin Dr. Anna Luczak

Wesentlich größeren Informationsgehalt hatten die Stellungnahmen der Rechtsanwältin Dr. Anna Luczak ein, sowie von Prof. Dr. Hartmut Aden, Professor für Öffentliches Recht vom Fachbereich ‚Polizei und Sicherheitsmanagement‘ der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin.

Beobachter fordern unabhängige Beschwerdeinstanzen

Hier eine Zusammenfassung ihrer wichtigsten Aussagen, zunächst von Frau Dr. Luczak [7]:
Der Menschenrechtskommissar des Europarates hat in seinen Berichten zu Besuchen in Deutschland in den Jahren 2002 1015 festgestellt, dass es den entsprechenden Ermittlungsinstanzen für Misshandlungen durch die Polizei auf föderaler Ebene an Unabhängigkeit fehlt. Die gleiche Feststellung teilt auch der UN-Folterausschuss. Denn von Unabhängigkeit könne keine Rede sein, wenn Ermittler und Polizeibeamte gegen die die Ermittlung geführt wird der gleichen Dienststelle angehören

Das Zwei-Säulen-Modell des Deutschen Instituts für Menschenrechte (DIMR)

Das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIMR) hat sich in mehreren Spuren intensiv mit dem Problem eines Polizeibeauftragten beschäftigt. Das DIMR empfiehlt ein Zwei-Säulen-Modell, dessen erste Säule aus polizeiexternen Ermittlungsstellen in interdisziplinären Teams unter der Sachleitung der Staatsanwaltschaft dafür zuständig ist, strafrechtliche Vorwürfe aufzuklären. Und dessen zweite Säule durch Ombudsstellen gebildet wird die – jenseits des Strafrechts – Beschwerden bearbeiten, in Konflikten vermitteln und Missstände beanstanden.

Studie des DIMR: Wie machen es andere Länder?

Ebenfalls vom DIMR stammen Studien [u.a. 8], die die unterschiedlichen Modelle von Polizeibeschwerdestellen in mehreren europäischen Ländern unter die Lupe genommen haben: Alle dabei untersuchten Beschwerdestellen sind institutionell und hierarchisch unabhängig von der Polizei. Dabei waren zwei Ausrichtungen festzustellen: Die ersten haben einen Schwerpunkt auf der Bearbeitung von individuellen Beschwerden und die zweiten bei der Information gegenüber der Politik. Gegenstand der Untersuchungen sind teilweise ausschließlich Fälle von Menschenrechtsverletzungen, teilweise auch allgemeine Beschwerden. Große Unterschiede bestehen hinsichtlich der Befugnisse zur Strafermittlung: Teilweise ermitteln die Stellen allein und eigenverantwortlich, teilweise in der Zusammenarbeit mit anderen Behörden.

Die Empfehlung für den Bundespolizeibeauftragten

Für den zur Diskussion stehenden Polizeibeauftragten des Bundes empfiehlt das DIMR die Ausstattung mit entsprechenden Befugnissen und ausreichenden Personal und Sachressourcen. Kritisch wird angemerkt, dass die bisher bei einzelnen Bundesländern [b] eingerichteten Beauftragten gar keine echten Ermittlungsbefugnisse haben und nur neben den eigentlichen Strafverfolgungsbehörden existieren.

Objektive Informationen (2): Prof. Dr. Hartmut Aden

Auch Professor Dr. Aden befasste sich ausführlich mit der Unabhängigkeit der von ihm so genannten Accountability-Institutionen für die Polizei, bevor er auf internationale Trends einging [9]:

• Besonders leistungsfähig sind solche Institutionen, die an das Parlament angebunden sind und daher über ein hohes Maß an Unabhängigkeit verfügen.
• Erforderlich ist ein gut organisierter und konstruktiver Dialog mit der jeweiligen Polizeibehörde, um sachgerechte Entscheidungen zu treffen und die Umsetzung des Erfahrungswissens aus den Beschwerdefällen zu ermöglichen.
• Professionalität ist eine zentrale Erfolgsbedingung, angemessenen Ausstattung mit Personal und Sachmitteln ist daher unabdingbar.
• In der Einrichtung entsprechender Institutionen bietet sich die Chance, Konflikte zwischen der Polizei und Teilen der Bevölkerung konstruktiv zu lösen.

Notwendig: Die Entwicklung einer Fehlerkultur in der Polizei

Auf die Problematik der Entwicklung einer Fehlerkultur in der Polizei ging Prof. Aden ausführlicher als alle anderen Sachverständige ein und griff damit auf, was ja schon in den Sondervoten zum Abschlussbericht des NSU-Untersuchungsausschusses der letzten Wahlperiode [1] betont worden war: Strukturelle Ursachen für misslungene Einsätze oder Ermittlungen in der Vergangenheit seien nicht immer hinreichend aufgearbeitet worden. Es sei eine Tendenz festzustellen, Fehler unter den Teppich zu kehren oder einzelnen schwarzen Schafen zuzuschreiben. Es bestehe heute ein breiter politischer und wissenschaftlicher Konsens, dass Verwaltungen „nicht einfach nur hoheitlich-autoritär die Interessen des abstrakten Gebildes Staat durchsetzen sollten, sondern qualitativ hochwertige Dienstleistungen für die Bevölkerung zu erbringen haben“. Ziel sollte es daher sein, Qualitätsverbesserungen für das polizeiliche Handeln zu erreichen, die dazu beitragen, Fehler zukünftig zu vermeiden.

Wie geht es weiter?

Die Oppositionsparteien, so ist von dort zu hören, wünschen sich nach der Anhörung eine Debatte zur zweiten und dritten Beratung im Deutschen Bundestag. Die Zeit dafür wird allerdings knapp: Denn in der letzten Juni-Hälfte sind die letzten zwei Sitzungswochen des Bundestages vor der langen Sommerpause und der Bundestagswahl. Gut möglich also, dass noch auf weite lange Zeit nichts vorangehen wird in Sachen Bundespolizeibeauftragter …

Fußnoten

[a]   aus der Stellungnahme von RAin Dr. Luczak in [7]

[b]   In unterschiedlicher Ausprägung eingerichtet in Baden-Württemberg, Berlin, Hessen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein

Quellen

[1]   Beschlussempfehlung und Bericht des 2. Untersuchungsausschuss der 17. Wahlperiode (NSU-Untersuchungsausschuss), DBT-Drs 17/14600, 22.08.2013
http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/146/1714600.pdf

[2]   Gesetzentwurf …der Fraktion Bündnis90/Die Grünen über das Gesetz über die unabhängige Polizeibeauftragte oder den unabhängigen Polizeibeauftragten des uUndes, DBT-Drs 18/7616 vom 19.02.2016
http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/076/1807616.pdf

[3]   Plenarprotokoll des Deutschen Bundestages vom 10.06.2016, 17494ff

[4]   Stellungnahme der GdP Bezirk Bundespolizei zum Entwurf eines Gesetzes über die unabhängige Polizeibeauftragte oder den unabhängigen Polizeibeauftragten des Bundes, ohne Datum, Ausschuss-Drucksache 18(4)898 A
http://www.bundestag.de/blob/508306/7fabbcc00a5a03e560e17e4f020d2a46/18-4-898-a-data.pdf

[5]   Schreiben des Vorsitzenden Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG), Rainer Wendt, vom 23.05.2017 an den Innenausschuss im Deutschen Bundestag, Ausschuss-Drucksache 18(4)898 B
http://www.bundestag.de/blob/508308/b90d75fc3d19ce848c54b69144038a48/18-4-898-b-data.pdf

[6]   Schreiben des Präsidenten der Bundespolizei, Dr. Dieter Romann, vom 26.05.2017 an den Innenausschuss im Deutschen Bundestag, Ausschuss-Drucksache 18(4)898 D
http://www.bundestag.de/blob/508734/eec6086c7540c06023b8498f99e9ad85/18-4-898-d-data.pdf

[7]   Schreiben der Rechtsanwältin, Dr. Anna Luczak, vom 25.05.2017 an den Innenausschuss im Deutschen Bundestag, Ausschuss-Drucksache 18(4)898 C
http://www.bundestag.de/blob/508682/d629818dc24528a3f9e4763ccae78d12/18-4-898-c-data.pdf

[8]   Unabhängige Polizeibeschwerdestellen, Eric Töpfer, Tobias Peter, Deutsches Institut für Menschenrechte (DIMR)
http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/ANALYSE/Analyse_Unabhaengige_Polizeibeschwerdestellen.pdf

[9]   Stellungnahme zum Gesetzentwurf eines Gesetzes über die unabhängige Polizeibeauftragte oder den unabhängigen Polizeibeauftragten des Bundes, vom 26.05.2017 von PRof. Dr. Hartmut Aden, Ausschuss-Drucksache 18(4)898 E
http://www.bundestag.de/blob/508740/459c3459efe7cba47882e4d003e72741/18-4-898-e-data.pdf

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