Beschaffung inkompatibler Fallbearbeitungssysteme

Teil 3 der Serie ‚Polizeilicher Informationsaustausch und der PIAV‘

Die Schwierigkeiten für den PIAV begannen schon vor dessen Geburt: Mit der Beschaffung zueinander inkompatibler Fallbearbeitungssysteme, die sich jede Polizeibehörde selbst beschaffte.

Lesedauer: Ca. 8 Minuten

Potemkin lässt grüßen!

Diese Artikelserie erzählt die Geschichten, den bisherigen Verlauf und Erfolg des Polizeilichen Informations- und Analyseverbunds (PIAV) aus der Sicht eines ab und an an der Entwicklung Beteiligten.

Bisher erschienen:

Prolog: Die immer noch bestehende Misere des polizeilichen Informationsaustauschs und Erwartungen an den bevorstehenden Wirkbetrieb des PIAV
PIAV und sein Zusammenhang mit INPOL, den Kriminalpolizeilichen Meldediensten (KPMD) und INPOL-Fall

Beschaffung zueinander inkompatibler Fallbearbeitungssysteme

Die beiden Bundespolizeibehörden, wie auch die meisten Landespolizeibehörden, besannen sich nach den unruhigen Zeiten rund um die Einführung von INPOL-Neu in Sachen IT auf ihre eigenen Bedürfnisse: Vorgangsbearbeitungssysteme waren inzwischen in allen Behörden selbst entwickelt oder beschafft worden. Nachdem das gelungen war, ging es weiter mit der Entwicklung bzw. Beschaffung von Fallbearbeitungssystemen.

Der Föderalismus – Polizeiarbeit ist Ländersache! – lief da zur Hochform auf. Dass man auf Kompatibilität oder ein gemeinsames Informationsmodell achten sollte, um später das Teilen von Informationen mit anderen Ländern oder dem Bund zu ermöglichen, hatte kein Entscheider im Fokus. Techniker auf die man hätte hören können, waren nicht beteiligt. Es triumphierte die polizeiliche Fachlichkeit: Und man konnte endlich mal „das eigene Ding“ machen, also lustvoll und ohne große Rücksicht auf den Bund oder andere Partner definieren und entwickeln lassen, wie Polizeiarbeit im eigenen Land idealer Weise gemacht wird. Die mitunter gestellte Frage, was eigentlich die Bearbeitung eines Fahrraddiebstahls im Lande X unterscheidet von der im Lande Y – beide haben das gleiche Bundesgesetz namens Strafgesetzbuch zu beachten – verhallte ungehört. Es dürften Mannjahre sein, die in den Ländern dafür aufgewendet wurden, die vorhandenen polizeilichen Formulare aufzunehmen und umsetzen zu lassen in landesspezifische Software.

Der „Markt der Fallbearbeitungssysteme“

Die für die Fallbearbeitung in Frage kommenden, entwickelten und „kaufbaren“ Systeme, waren an einer Hand aufzuzählen [1, 2]:

Man konnte sich für CRIME entscheiden, ein System mit einem auch generischen Datenmodell, das bei einem Beitritt zur IPCC-Kooperation der Länder Baden-Württemberg, Hamburg und Hessen sehr kostengünstig zu haben war.

Man konnte sich bei Rola Security Solutions eine landesspezifische Variante des Fallbearbeitungssystems RSCase kaufen.
Die Rola-Systeme heißen – angeblich aus „vergaberechtlichen Gründen“ – bei den verschiedenen Polizeibehörden nur jeweils anders, nämlich

B-CASE (Bundespolizei, BKA),
CASA (Berlin),
CASE (Nordrhein-Westfalen),
EASY (Bayern),
EFAS (Sachsen),
KRISTAL (Rheinland-Pfalz),
MERLIN (Schleswig-Holstein),
SAFIR (Niedersachsen) und
ZEUS (Mecklenburg-Vorpommern)

Ein wenig erinnerte dieses Beschaffungs-Verhalten an die Frühzeiten der Großrechner-DV: Damals hieß es: Kauf IBM, Du kannst keinen Fehler machen, wenn Du dich für den Markführer entscheidest! Ob – damals wie heute – dabei immer die fachlich und technisch beste Entscheidung getroffen wird, entscheidet leider immer erst die Zukunft.

Man hätte sich auch für POLYGON entscheiden können, das System mit dem inzwischen patentierten „generischen Datenmodell“ [3], das seit 1997 erfolgreich in Brandenburg (und anderen Ländern) im Einsatz war und augenscheinlich keinerlei Probleme hatte mit dem Informationsaustausch mit anderen polizeilichen Systemen. POLYGON allerdings wollte man nicht: Der IT-Direktor im BKA hatte schon mitteilen lassen, dass POLYGON nicht gerne gesehen sei im BKA. Baden-Württemberg, ein Mitglied der CRIME-Kooperation unter dem Dach des Inpol Polas Competence Centers, machte deutlich, dass POLYGON sicher nicht in Frage käme und man lieber selbst (mit-)entwickeln wollte am CRIME der Zukunft. Und die Firma Polygon selbst nahm letztmals im Jahr 2006 und anläßlich des Teilnahmewettbewerbs für das in Berlin ausgeschriebene Fallbearbeitungssystem CASA teil an diesem „Wettbewerb“, der keiner war. Denn das in Berlin gewählte Vorgehen machte mehr als deutlich, dass fairer Wettbewerb, ein technisch und fachlich qualifiziertes Angebot und auch wettbewerbsfähige Preise keine Rolle spielten [4]. Man wollte in Berlin – und auch beim BKA und in anderen Ländern – Rola-Systeme haben. Was dazu führte, dass die Beschaffungsverfahren entsprechend kreativ gestaltet wurden und vielfach ohne (rechtlich vorgeschriebene) vorangehende Bekanntmachung eines beabsichtigten Auftrags bzw. der erfolgten Vergabe eines Auftrages einfach „freihändig“ beschafft wurde. Nicht erstaunlich war es also, dass Rola diesen „Wettbewerb“, der keiner war, mit Abstand für sich entschied.

Marketingunterstützung bei der Einführung von RSCase durch den Bund Deutscher Kriminalbeamter und seine Sicherheitspartnerschaft

Die Annahme, dass ein Fallbearbeitungssystem vom gleichen Hersteller den Informationsaustausch zwischen Behörden schon sicherstellen würde, wurde auch vom Bund Deutscher Kriminalbeamter (BDK) geteilt. Diese kleinste Polizeigewerkschaft machte erfolgreich ihren politischen Einfluss geltend für die Beschaffung des Fallbearbeitungssystems RSCASE der Firma Rola. Später wurde dann bekannt, dass die Marketingunterstützung der Polizeigewerkschaft nicht völlig uneigennützig war: Der BDK hatte nämlich mit dieser und anderen Firmen einen Vertrag abgeschlossen über die sogenannte Sicherheitspartnerschaft, die ihm für die Unterstützung bei der Beschaffung der Produkte seiner Sicherheitspartner entsprechende pekuniäre Vorteile gewährte und zwar, wie Beteiligte angeben, in beachtlicher Größenordnung. Praktisch sah dies so aus, dass Polizeibeamte, die im Hauptamt, z.B. in Bayern oder Schleswig-Holstein oder anderswo tätig waren in beschaffungsentscheidender Stelle der jeweiligen Polizeibehörde gleichzeitig den BDK-Bundesvorstand als IT-Experten berieten. Nachdem dies öffentlich geworden war und auch den Bundestag beschäftigt hatte, soll diese Partnerschaft beendet worden sein [5].

Eine Liefer-Schnittstelle für Informationen aus den Fallbearbeitungssystemen und die allmähliche Harmonisierung der Informationsmodelle – zumindest bei INPOL-Fall

Für den Juni 2006 war eine Fußball-Weltmeisterschaft in Deutschland angesagt und die Sicherheitsbehörden stellten fest, dass Vorkehrungen getroffen werden müssten für den Fall großer Unglücksfälle oder mögliche Anschläge. Das BKA – in seiner Eigenschaft als Zentralstelle für das kriminalpolizeiliche Informationswesen – hatte kurz zuvor die BLDS – die Bund-Länder-Datei-Schnittstelle entwickeln lassen. Dabei handelt es sich um die Spezifikation für eine Schnittstelle, die jedem Teilnehmersystem die Option bietet, Daten über diese Schnittstelle direkt aus dem Landes(fallbearbeitungs)system an eine INPOL-Fall-Datenbank zu übertragen. Und dem Anlass entsprechend wurden dafür als erste die INPOL-Fall-Datenbanken ertüchtigt, die für die Weltmeisterschaft wichtig waren:

Die BAO-Lagefall für die bundesweite Sammlung und Abfragen von Informationen zu einem bestimmten Ereignis oder
die GSL – Großschadenslage, eine Datenbank, die nach Unglücks- und Anschlagsfällen dabei unterstützt, Informationen über gesuchte und vermisste Personen mit Verletzten und Toten abzugleichen.
Und die Datenbank Streugut, in der vor allem die kriminaltechnisch gesicherten Spuren an einem Ereignisort erfasst und ausgewertet werden können.

Es war für die beteiligten Entwickler (, die Autorin hatte das nicht durchgehend ungetrübte Vergnügen dazu zu gehören,) eine spannende und nicht ganz stresslose Zeit. Doch einige Länder schafften es trotz der kurzen Ankündigungszeit, noch rechtzeitig ihre Schnittstelle aus dem Landesfallbearbeitungssystem via BLDS zu entwickeln, beim BKA durch den Abnahmetest zu bringen und zur Weltmeisterschaft einsatzfertig zu haben. Brandenburg mit POLYGON gehörte dazu.

Anerkennung für das BKA, die BLDS und das (später) harmonisierten Informationsmodell

Dem BKA gebührt Anerkennung für diese Entwicklung. Man hatte zwar – bei der Einführung von INPOL-Fall für die Meldedienste – nicht rechtzeitig gesehen, wie wichtig ein gemeinsames Informationsmodell für den Informationsaustausch ist. Die BLDS war jedoch zumindest eine funktionsfähige und nutzbare, technische Alternative, um Informationen aus dem Landessystem medienbruchfrei und ohne erneute Datenerfassung beim entsprechenden Meldedienst im BKA anzuliefern.

Das BKA tat in den folgenden Jahren noch ein Übriges, ohne dies an die große Glocke zu hängen. Nach und nach wurden nämlich die zuvor unterschiedlichen logischen Informationsmodelle der verschiedenen INPOL-Fall-Datenbanken harmonisiert, d.h. ersetzt durch ein im Kern gleiches Informationsmodell.

Vertane Chancen seitens vieler Länder

Viele Länder jedoch hingen nach wie vor der Vermutung an, dass ein Fallbearbeitungssystem des gleichen Herstellers allein schon ausreichend sein würde für einen funktionierenden Informationsaustausch. Da Absprachen dennoch notwendig waren, schloss man sich zusammen zur einer Arbeitsgemeinschaft ‚IG Fall‘ [6]. Eine Schnittstelle jedoch zu den INPOL-Fall-Verbund-Datenbanken beim BKA?! Die war denn doch den meisten Ländern viel zu teuer und das Problem wurde daher geflissentlich ausgesessen. Zumal in der Folgezeit ja die Hochzeit der Bund-Länder-Projektarbeit anbrach für die Konzeption und Entwicklung des PIAV. Wozu also noch BLDS- und INPOL-Fall unterstützen, wenn doch beim BKA und vielen Ländern das gleiche Fallbearbeitungssystem schon vorhanden war?

Doch diese Annahme erwies sich in den folgenden Jahren als nicht ganz zutreffend: Und so beklagte noch vor wenigen Tagen Ulf Küch, der stellvertretende Bundesvorsitzende des BDK in der Fernsehsendung Frontal 21 (vom 22.03.2016) [7]:

„Wir haben kein einheitliches Datenverbundsystem mit den Polizeien in der Bundesrepublik Deutschland. Das heißt also, die bayerische Polizei [setzt RSCase-Variante EASY ein / d. Verf.] ist nicht in der Lage, ihre Vorgänge so ohne weiteres mit Niedersachen [RSCase-Variante SAFIR / d. Verf.] oder Schleswig-Holstein [RSCase-Variante MERLIN / d. Verf.] auszutauschen.“

Mehrfacherfassung und -abfrage: Auch im Jahr 2007 noch ein ungelöstes Problem

Doch zurück zu der Zeit nach der Weltmeisterschaft: Eine gewisse Ermattung hinsichtlich weiterer Verbund-Entwicklungen war unübersehbar. Es tat sich eine ganze Weile nichts Berichtenswertes.

Wenn man davon absieht, dass sich am nach wie vor drängendsten Problem für den „normalen“ Polizeivollzugsbeamten gar nichts getan hatte: Das Problem mit der Mehrfacherfassung und -abfrage war eigentlich noch schlimmer geworden mit jedem weiteren Vorgangsbearbeitungs- bzw. Fallbearbeitungssystem, das die Länder bzw. der Bund eingeführt hatten. Und tatsächlich ist es ja auch heute [wir schreiben aktuell März 2016] noch so, dass noch nicht einmal auf der Ebene jedes Bundeslandes die Möglichkeit besteht, dass Informationen, die im landeseigenen Vorgangsbearbeitungssystem längst erfasst sind, elektronisch quasi auf Knopfdruck in das Fallbearbeitungssystem des gleichen Landes übertragen werden.

Strategische Leitlinien für die konzeptionelle Weiterentwicklung INPOL

Das Problem war natürlich auch den zuständigen Gremien bekannt. Der UA IuK – Unter-Arbeitskreis des AK II (zuständig für Innere Sicherheit) der Ständigen Konferenz der Innenminister (IMK) hatte schon seit 2005 über dem Problem gebrütet und legte im August 2007 einen Bericht vor über die ‚Strategischen Leitlinien für die konzeptionelle Weiterentwicklung INPOL‘ [8].

Folgende wesentliche Probleme werden in diesem Dokument beschrieben:

Mehrfacherfassung und -nutzung: Die Grundsätze aus der INPOL-Konzeption von 1990 (sic!) seien noch immer nicht vollständig umgesetzt heißt es da: Insbesondere sei die Anforderung der Einmalerfassung und Mehrfachnutzung von Daten bisher unzureichend erfüllt. Es müssten aufgrund fehlender Schnittstellen bei vielen INPOL-Teilnehmern dieselben Personendaten … mehrfach für unterschiedliche Zwecke wie zum Beispiel Fahndungsausschreibung, Meldedienste, Fallbearbeitung etc. in den entsprechenden Anwendungen neu erfasst werden.
Fehlende Suchmaschine Polizei: Es fehle ferner an einer modernen ‚Suchmaschine Polizei‘, die, ähnlich wie mit Google, eine anwendungs- bzw. datenbankübergreifende Abfrage erlaube, wo Informationen zu Personen, Sachen, Fahrzeugen etc. zu finden seien.
Kriminalpolizeilicher Meldedienst (KPMD): Der kriminalpolizeiliche Meldedienste (KPMD) leide ebenfalls an unzureichenden informationstechnischen Möglichkeiten und zahlreichen Medienbrüchen (gemeint sind nicht vorhandene Schnittstellen zwischen heterogenen Informationssystemen). Folge sei, dass die in den Vorgangs- und Fallbearbeitungssystemen der Länder gespeicherten Daten nicht etwa automatisiert, sondern konventionell, zum Beispiel mittels Fernschreibdienst, Email oder Fax an das zuständige Landeskriminalamt bzw. Bundeskriminalamt gemeldet werden müssten. Dort angekommene Daten müssten dann erneut zu Bearbeitungs- und Auswertezwecken erfasst werden. Aus diesem uneffektiven Vorgehen ergäben sich Auswirkungen sowohl in Bezug auf das Meldeverhalten als auch auf die mangelhafte Datenqualität. Beides zusammen führe zu einem hohen, länderübergreifenden Kommunikationsaufwand.
Ablösung der Meldedienste und Einführung eines polizeilichen Informations- und Analyseverbunds – PIAV: Mit der Problematik des KPMD, des kriminalpolizeilichen Meldedienstes, hatte sich eine eigene Bund-Länder-Projekt Gruppe beschäftigt: Sie kam zu dem Ergebnis, dass der bisherige Ansatz der Meldedienste fallengelassen und ersetzt werden sollte durch einen grundlegend neuen Ansatz: Der sollte bestehen in der automatisierten Bereitstellung von bewerteten Daten aus den Landessystemen für eine gemeinsame Datennutzung auf der Bundesebene zu Zwecken der länderübergreifenden Recherche und Analyse. Zur Dokumentation und Bekräftigung dieses neuen Ansatzes sollte der bisherige Begriff Meldedienste abgeschafft und der Begriff polizeilicher Information und Analyseverbund (PIAV) eingeführt werden.
Informationsmodell Polizei (IMP): Als letztes Problem hatte man, vollkommen zu Recht, die Tatsache identifiziert, dass die diversen polizeilichen Informationssysteme zur Vorgangs- und Fallbearbeitung, sowie Auswertung und Analyse in Bund und Ländern auf der Basis unterschiedlicher Informationsmodelle realisiert worden waren. Was zur Folge hat, dass ein Informationsaustausch zwischen diesen Systemen schlichtweg nicht möglich ist. Die Konsequenz ist, dass jedes der genannten Informationssysteme bei jeder Polizeibehörde von Bund und Ländern eine eigene informationstechnische Insel darstellt, auf der die auf ihr enthaltenen Informationen eingekerkert sind. Aus diesem Grund machte die Bund-Länder-Projektgruppe – richtigerweise – auf das Problem aufmerksam, dass nur ein gemeinsames Informationsmodell für all diese Informationssysteme, die Gewähr dafür bieten könne, dass in Zukunft Informationen medienbruchfrei und systemübergreifend zwischen den Systemen ausgetauscht werden könnten.

Strategische Ziele für INPOL und eine Verbesserung der polizeilichen Zusammenarbeit

Für INPOL [hier zu verstehen als Oberbegriff für die Gesamtheit der polizeilichen Verbundsysteme in Deutschland] wurden daher im oben genannten Konzeptpapier vom August 2007 die folgenden fünf strategischen Ziele definiert:

INPOL ermöglicht eine durchgängige einmal Erfassung und Mehrfachnutzung von Daten.

Die Datenqualität in INPOL wird verbessert.

INPOL ermöglicht die Erstellung aktueller kriminalgeographischer und/oder phänomenologischer Lagebilder.

INPOL optimiert die polizeiliche Zusammenarbeit und Erkenntnisgewinnung.

INPOL kann ausreichend flexibel auf neue bzw. sich ändernde Sicherheitslage reagieren.

INPOL sollte also, über das reine Fahndungs- und Auskunftssystem hinaus, in Zukunft eine „Gesamtschau der polizeilich relevanten Daten im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten“ erlauben.

Länderübergreifende Kooperation

Dies setzt einerseits einen länderübergreifenden Ansatz voraus. Dieser Ausdruck ist nicht wörtlich zu verstehen, sondern bedeutet generell eine kooperative Arbeitsweise von Polizeibehörden, der über eine Landespolizei- oder Bundespolizeibehörde hinausgeht und gegebenenfalls auch den Austausch über die Staatsgrenze hinweg ermöglicht.

Ausblick auf die weitere Entwicklung

Schon jetzt kann gesagt werden, dass die Polizei in Deutschland in den folgenden neun Jahren [2007 – 2016] diesen Zielen nicht wesentlich näher gekommen ist. Lesen Sie im nächsten Teil dieser Artikelreihe, der in Kürze erscheint, wie es weiterging mit der Entwicklung des Polizeilichen Informations- und Analyseverbundes …

Quellen und verwandte Artikel auf diesem Blog

http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/053/1705328.pdf

http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/053/1705343.pdf

http://blog.polygon.de/polygon/polygon-tech-prod/das-polygon-patent-11036

https://police-it.net/piav-wie-der-ideale-kandidat-gemacht-wurde

http://www.heise.de/tp/artikel/33/33509/1.html

http://delete129a.blogsport.de/images/rsCase_34.pdf

Über die Autorin

Die Autorin, Annette Brückner, war von 1993 bis 2013 tätig als Projektleiterin für das Polizeiliche Informationssystem POLYGON. Und in dieser Funktion über mehrere Jahre auch immer wieder befasst mit Konzepten und Projekten des Informationsaustauschs zwischen Polizeibehörden, der Entwicklung der Schnittstelle von POLYGON zur Bund-Länder-Dateischnittstelle, der Entwicklung und Pflege des für alle Deliktsbereiche harmonisierten Informationsmodells in POLYGON, sowie einem Pilotprojekt, bei dem das damalige PIAV-Konzept und das Informationsmodell Polizei (IMP) – eine wesentliche Grundlage für den PIAV – in einem Praxistext [erfolgreich] erprobt wurden. Auf der Grundlage dieser Erfahrungen entstand die hier vorliegende Artikelserie über „Informationsaustausch zwischen Polizeibehörden in Deutschland und die bisherige Geschichte des PIAV“.

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