BMI sucht Generalunternehmer für Polizei2020 für 138 Mio Euro (1)

Polizei2020 ist das aktuelle Leuchtturmprojekt des Bundesinnenministeriums zur „Umsetzung der digitalen Transformation der Polizei“. Seit dem 3.12.2021 können sich interessierte Bieter mit der Auftragsbekanntmachung beschäftigen. Sie und ihre gefühlt tausend Anlagen werfen Fragen auf: Zu dem, was aus Polizei2020 inzwischen gemacht wurde und was das BMI eigentlich erreichen will. Doch erst einmal steht die nur scheinbar einfache Frage im Raum, wer eigentlich Auftraggeber ist und wer die potenziellen, offensichtlich gezielt gesuchten Auftragnehmer: Von denen der dann auserwählte mit einem fast zehnjährigen Rahmenvertrag mit Erlösen zwischen 138 und 207 Mio Euro rechnen kann. | Lesedauer: Ca. 8 Minuten

1 Rahmenvertrag für den Generalunternehmer für Polizei2020

1.1 Auftragsgegenstand

Erbringung von Dienstleistungen zur Ablösung der heterogenen IT-Systemlandschaft und die Vereinheitlichung und Harmonisierung des gesamten Informationswesens der deutschen Polizeien unter Berücksichtigung geltender rechtlicher Rahmenbedingungen. Dazu sollen einheitliche, moderne Verfahren entwickelt und umgesetzt werden, die von allen Polizeien des Bundes und der Länder nach gleichen Standards genutzt werden können. (Auftragsbekanntmachung, 2 / Anlage 01, 5)

1.2 Beschreibung der geplanten Beschaffung

Abschluss einer Rahmenvereinbarung mit EINEM Auftragnehmer mit dem Ziel, für die weitere Durchführung des Programms Polizei2020 diesen als eine Art „Generalunternehmer“ zu etablieren, der unter anderem zentrale Konzeptions-, Planungs- und Steuerungsaufgaben im Programm Polizei2020, insbesondere im Hinblick auf das zu etablierende zentrale Datenhaus der Polizeien erbringen und weitere Tätigkeiten für den Bedarfsträger und bei Bedarf im Auftrag des Bedarfsträgers auch für alle weiteren Teilnehmer am Programm Polizei2020 übernehmen soll.
Im Vordergrund stehen dabei:
– die Konzeption der Datenhausökosystem-Governance
– Konzeptions- und Planungsleistungen zur Herstellung des Datenhausökosystems
– Leistungen bei der Transformation zum Zielbild (zentrales Datenhaus)
– die Konzeption und Planung der Systemeinführungen und Migrationsleistungen
– Leistungen bei Systemeinführungen und Migration
– die Konzeption und den Aufbau eines Qualitäts- und Testmanagements
Der Bedarfsträger vergibt auf Basis dieser Rahmenvereinbarung Einzelaufträge an den Auftragnehmer (aus Auftragsbekanntmachung, 2-3)

1.3 Auftraggeber, Bedarfsträger, Teilnehmer

Auftraggeber: Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium des Innern, dieses vertreten durch das Beschaffungsamt des BMI
Bedarfsträger: Bundesministerium des Innern (sic?!)
Teilnehmer am Programm Polizei2020: Bundeskriminalamt, die Bundespolizei, das Zollkriminalamt, die Polizei beim Deutschen Bundestag, sowie die Polizeien der sechzehn Bundesländer.

1.4 Auftragswerte

Geschätzter Gesamtwert ohne MwSt: 138.655.462,18 EUR (aus Auftragsbekanntmachung, 2) [putzig, die Centangabe! / d. Verf.] Höchstmenge: 247,5 Millionen Euro inkl. MWst (aus Auftragsbekanntmachung, 3), ergibt beim USt-Satz von 19% also rund 207 Mio Euro ohne MWst.

1.5 Daten zur Angebotsabgabe

Veröffentlichung der Auftragsbekanntmachung: 03.12.2021
Schlusstermin für den Eingang der Angebote:04.02.2022
Bindefrist der Angebote: 31.05.2022

1.6 Offene Fragen

1.6.1 Zum Bedarfsträger

Inwiefern ist das Bundesministerium des Innern Bedarfsträger und auf welcher Rechtsgrundlage ist das BMI zuständig

  • für die Entwicklung moderner Verfahren [wohl für die Polizeiarbeit / d. Verf.], die von allen Polizeien des Bundes und der Länder nach gleichen Standards genutzt werden,
  • sowie für die Entwicklung, Einrichtung und den Betrieb eines ‚gemeinsamen Datenhauses‘, auf dem Daten aus allen Länderpolizeibehörden gespeichert und verarbeitet werden sollen?
  • Nach §29, Abs. 1 BKAG hat das BKA als Zentralstelle für den polizeilichen Informationsverbund zwischen Bund und Ländern ein einheitliches Verbundsystem zur Verfügung zu stellen. Warum ist dann nicht das BKA Bedarfsträger in diesem Vergabeprojekt?

1.6.2 Zu den Funktionen des BKA als Teilnehmer im Programm Polizei2020

In welcher seiner Funktionen ist das Bundeskriminalamt Teilnehmer am ‚Programm Polizei2020‘?

  • Als Zentralstelle für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen und für die Polizei (nach §2 BKAG)?
    • Insbesondere als Bereitsteller und Betreiber eines einheitlichen polizeilichen Informationsverbunds für die Polizeien des Bundes und der Länder (nach §29 BKAG)?
  • Als beauftragter Bundesbehörde für den Informationsaustausch der Polizeien des Bundes und der Länder mit den für die polizeiliche Verbrechensbekämpfung zuständigen Behörden anderer Staaten (nach §3 BKAG)?
  • Im Rahmen bestimmter Aufgaben der Strafverfolgung (nach §4 BKAG)?
  • Oder seiner Aufgaben im Bereich der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus (nach §5 BKAG)?
  • bzw. weiterer Aufgaben (nach den 6-8 BKAG)

1.6.3 Zu den Zollkriminalbehörden

Warum sind die Zollkriminalbehörden im Geschäftsbereich des Bundesfinanzministeriums (nach dieser Auftragsbekanntmachung) NICHT Teilnehmer des Programms Polizei2020?

2 Zum gesuchten Auftragnehmer

2.1 Langfristige Zusammenarbeit angestrebt

Gesucht wird eine langfristige Zusammenarbeit mit dem Auftragnehmer, die über die „üblichen“ Laufzeiten in solchen Beschaffungsvorhaben hinausgehen. Dazu enthält die Auftragsbekanntmachung in IV.1.3 folgende Begründung:

Der Auftragnehmer für die weitere Durchführung des Programms Polizei2020 soll als eine Art „Generalunternehmer“ langfristig etabliert werden und naturgemäß auch die verschiedenen Einzelvorhaben koordinieren und begleiten. Eine Reihe von Einzelvorhaben im Programm laufen über deutlich mehr als vier Jahre. So ist für die Einführung des eAMS [= einheitliches Asservatenmanagementsystem / d. Verf.] bei den verschiedenen Teilnehmern beispielsweise eine Laufzeit der Rahmenvereinbarung von bis zu neun Jahren vorgesehen. Die Etablierung der drei bzw. vier geplanten Interims-VBS [= Vorgangsbearbeitungssysteme /d. Verf.] wird sich über einen ähnlichen Zeitraum hinziehen. Ein Wechsel des Auftragnehmers als zentrale, planende und koordinierende Stelle während der avisierten Laufzeit des Programms bis zum Erreichen des Zielbildes hätte erhebliche Auswirkungen auf das Programm, aus hiesiger Sicht ist die Kontinuität hier erfolgskritisch. Es muss daher eine Laufzeit bis einschließlich 2030 abgedeckt werden können. Die vorgesehene Grundlaufzeit der Rahmenvereinbarung von 60 Monaten samt der zweimaligen Option zur Verlängerung um jeweils 24 Monate trägt dem Rechnung

2.2 Zur Bewertung von Eignung und Leistungsfähigkeit des Auftragnehmers

2.2.1 Bewertungssystem und -verfahren

Bewertet werden

  • die Eignung (E) des Bieters oder der Bietergemeinschaft,
  • sowie die technische und berufliche Leistungsfähigkeit (L)

anhand eines vom Auftraggeber vorgegebenen Punkte- und Gewichtungssystems.

Ausschluss-, Bewertungs- und Mischkriterien

Für beide Kategorien gibt es

  • Ausschlusskriterien (E:9 | L: 61),
  • Bewertungskriterien (E: 6, L: 57),
  • sowie bei den Eignungskriterien 2 Mischungen aus beidem.
Bewertungsverfahren

Zur Bewertung hat der Auftraggeber ein komplexes Bewertungssystem vorgegeben. Demnach werden die Eignung bzw. Leistung in Klassen eingeteilt, z.B.

  • die Eignung nach bestimmten Umsatzgrößen oder Mitarbeiterzahlen
  • oder die Leistungsfähigkeit nach nachgewiesenen Qualifikationen bzw. der Dauer der Berufserfahrung von bestimmten Mitarbeitern oder nach der Zahl der in früheren vergleichbaren Projekten erbrachten Zahl von Personentagen.

Für die Zugehörigkeit zu einer entsprechenden Klasse gibt es so genannte Bewertungspunkte, z.B. 3 für einen Gesamtjahresumsatz von mehr als 150 Mio Euro aber weniger als 180 Mio Euro.

Zweitens wird die Bedeutung der entsprechenden Anforderung gewichtet nach Gewichtungspunkten. Z.B. 500 für den Gesamtumsatz.

Die anzusetzende Punktzahl, die so genannten Leistungspunkte, errechnen sich dann aus dem Produkt von Bewertungs- mal Gewichtungspunkten.

Berechnungsbeispiel: Für einen Gesamtjahresumsatz zwischen 150 und 180 Mio Euro gibt es 3 Bewertungspunkte, gewichtet ist der Gesamtumsatz mit 500 Gewichtungspunkten. Das Beispiel-unternehmen kommt also auf 1.500 Punkte, die in die Eignungsbewertung einfließen.

Die Darstellung dieses BewertungsSYSTEMS beansprucht in der Auftragsbekanntmachung fast zwei Drittel des Nettotextes. 30% aller Bieter-Rückfragen zum Stichtag 03.01.2022 (= Halbzeit für die Angebotsfrist) betreffen dieses Bewertungssystem, zwei Drittel SÄMTLICHER Bieterfragen waren zum gleichen Stichtag noch nicht beantwortet.

2.2.2 Eignungsschwelle

Die Bewertung der eingegangenen Angebote soll in zwei Stufen erfolgen:

  • In der ersten Stufe wird die generelle Eignung berechnet: Dazu müssen
    • alle neun Ausschlusskriterien der Eignungsanforderungen, meist Formalien, bzw. Selbstverständlichkeiten, wie Nachweis der Handelsregistereintragung, Existenz einer Berufs- und Betriebshaftpflicht (mit überraschend niedrigen Deckungswerten) oder Vorliegen von Qualitätsmanagementzertifikaten;
    • der durchschnittliche Jahresgesamtumsatz der letzten drei Jahre muss über 120 Mio Euro liegen
    • der Umsatz im relevanten Geschäftsbereich darf nicht unter 40 Mio Euro liegen
  • und zusätzlich müssen 60% = 12.000 Leistungspunkte bei den Bewertungskriterien für die Eignung erreicht werden.

Nur die Angebote solcher Bieter, die diese Eignungsschwelle überwinden, werden überhaupt hinsichtlich ihrer technischen und beruflichen Leistungsfähigkeit weiter berücksichtigt.

2.3 Bemerkungen zur (Vor-)Auswahl anhand dieser Eignungskriterien

2.3.1 Zu den Umsatzgrößen

Das Bewertungssystem sieht drei Umsatzgrößenklassen vor, nämlich
mehr als 135 Mio Euro bis 150 Mio Euro – 1 Bewertungspunkt
mehr als 150 Mio Euro bis 180 Mio Euro – 3 Bewertungspunkte
mehr als 180 Mio Euro – 5 Bewertungspunkte

Diese Größenwahl ist merkwürdig, jedenfalls verglichen mit der Lünendonk-Liste der „führenden IT-Beratungs- und Systemintegrationsunternehmen in Deutschland“ für 2021 (zum kostenlosen Download unter dieser Adresse): Denn unter den Top 25 in dieser Liste sind ohnehin nur zwei Unternehmen mit Gesamtumsätzen von weniger als 223,5 Mio Euro. Gemessen nur an dieser Anforderung kämen also mindestens 23 Unternehmen in Frage und würden alle 2.500 Punkte erzielen.

2.3.2 Zu den Mitarbeiterzahlen

Merkwürdig sind auch die Größenklassen für die Mitarbeiter im Gesamtunternehmen mit
mehr als 450 bis 600 – 1 Bewertungspunkt
mehr als 600 bis 900 – 3 Bewertungspunkte
mehr als 900 – 5 Bewertungspunkte
Denn alle 25 Unternehmen in der erwähnten Lünendonk-Liste haben ohnehin mehr als 900 Mitarbeiter.
Demnach sind also weder die Umsatzklasse noch die Mitarbeiterzahl ein Unterscheidungskriterium für diese Top 25 der IT-Beratungs- und Systemintegrationsfirmen.

Die Top Five der führenden IT-Beratungs- und Systemintegrationsunternehmen 2021 – nach Umsatz und Mitarbeiterzahlen
Unternehmen Umsatz 2020 in Mio Euro Mitarbeiterzahl 2020
Accenture GmbH 2.200 10.000
IBM Deutschland GmbH 1.500 6.500
Capgemini Deutschland GmbH 1.450 7.600
T-Systems International GmbH 900 2.800
NTT data 840 5.277

2.3.3 Projekte in der öffentlichen Verwaltung

Gefordert werden nachweisliche Erfahrungen

  • im Projektmanagement (PM) eines IT-Großprojekts der öffentlichen Verwaltung
  • bei der Konzeption und Umsetzung einer System- und Datenmigration (Migration) für die öffentliche Verwaltung

Zu gewinnen sind

  • jeweils 500 Punkte bei 500 Personentagen im Projektmanagement und 1.000 bei der Migration
  • 1.500 Punkte für 750 PM-Personentage und 1.500 bei der Migration
  • 2.500 Punkte für 1.000 Personentage im PM und 2.000 bei der Migration
Zwischenstand

Die großen (23) hätten bis hierhin also erreichen können
2.500 Punkte für den Gesamtumsatz
2.500 Punkte für mehr als 900 Mitarbeiter
2.500 Punkte für geleistete 1.000 PT im Projektmanagement und
2.500 Punkte für geleistete 2.000 PT in Migrationsprojekten
____________
10.000 Punkte also insgesamt, was die meisten der Top 20 locker erreichen dürften. Sodass – bis hierhin – die Eignungskriterien nicht wirklich geeignet sind, um einen Unterschied zu machen. Denn die Eignungsschwelle ist gesetzt bei 12.000 Punkten.

2.3.5 Praxiserfahrungen machen den Ausschlag

Die Spreu soll sich also vom Weizen trennen

  • bei Konzeption und Anforderung einer Test Factory: Doch die maximal 1.500 Punkte, die hier zu holen sind, würden auch für die „Großen“ mit bisherigen Maximalpunkten noch nicht reichen, um die Eignungsschwelle von 12.000 zu überklettern.
  • Das Unterscheidungskriterium, um das es dem Auftraggeber vor allem geht, heißt vielmehr Konzeption und Umsetzung der Transformation der Bestandssysteme in eine serviceorientierte Architektur (SOA) in der öffentlichen Verwaltung: Hier müssen
    • Mindestens 1.500 PT nachgewiesen werden, um die 12.000 Punkte zu überspringen bzw.
    • 2.250 PT, um 2.100 Punkte einzuheimsen oder
    • 3.000 PT in zwei Fachverfahren der öffentlichen Verwaltung, um 3.500 Punkte zu erreichen.

3 Mein Kommentar zur Eignungsbewertung

3.1 Much ado about nothing

Hier wird aus – vermutlich vergaberechtlich formalen Gründen – Objektivität und Fairness vorgegeben, während die eigentliche Diskriminante bei der Konzeption und Umsetzung der Transformation der Bestandssysteme besteht.

Die nachzuweisenden Personentage für die Test Factory, vor allem aber Projekte mit zusammen 3.000 PT in zwei Projekten der öffentlichen Verwaltung sind in der BRD nicht allzu häufig und beim Auftraggeber, also dem Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern, auch bekannt. Insofern daher: Much ado about nothing oder viel Verpackung für das, worum es dem Auftraggeber eigentlich geht.

3.2 Zur Vollständigkeit und Aussagekraft weitgehend nicht vorhandener Leistungsbeschreibungen

Mit großen Projekten des BMI für Polizeibehörden und entsprechenden Vergabeverfahren des Beschaffungsamts des BMI hatte ich in meiner früheren beruflichen Tätigkeit wiederholt als verantwortliche Projektleiterin zu tun: Mal allein mit der eigenen Firma, mal mit Siemens (oder anderen Firmen) als Generalunternehmer. Mit diesem Blick habe ich mir die Auftragsbekanntmachung und die zahlreichen Anlagen dazu angesehen:

Der Auftraggeber hat es sich hier sehr einfach gemacht. Abgesehen von einer ‚Leistungsbeschreibung zur Rahmenvereinbarung zur Umsetzung der digitalen Transformation Polizei2020‘, deren Text ganze 32 Seiten umfasst, zwei weiteren Seiten mit einer Liste von „mitgeltenden Standards und Normen“ und zehn Seiten „Glossar“, also Erklärungen für das spezifische Projekt-Lingo, existiert in der Wüste weitgehend formaler Anforderungen keine einzige belastbare Leistungsbeschreibung: Jedenfalls keine, die als Vertragsanlage in einem Projekt dieser Größenordnung geeignet wäre: Weder für das Gesamtprogramm, noch für die an anderer Stelle erwähnten bis zu 30 Einzelprojekte, die „digital zu transformieren“ sind.

Oder besser gesagt, von denen einige überhaupt erstmals zu konzipieren und zu entwickeln wären: Man denke z.B. an die technische Umsetzung der hypothetischen Datenneuerhebung (hyDaNe) nach §12 BKAG oder die im §14 des BKA-Gesetzes seit 2018 und a.a.O. geforderte detaillierte Kennzeichnungspflicht für personenbezogene Daten, die auf rechtlich fragwürdige Weise mit einer Übergangsvorschrift in §91 des BKAG auf unbestimmte Zeit ausgesetzt wurde.

Man darf gespannt sein, ob Bewerber, die in diesem Bewerb unterliegen werden, angesichts a) der Laufzeit und des Volumens dieses Projekts, b) der Dürftigkeit dieser Ausschreibungsunterlagen, die c) Nachteile schafft, für den Bewerber, der nicht ohnehin schon an diesem Projekt bzw. Teilen davon arbeitet, nicht Erfolgsaussichten für einen Gang vor die Vergabekammer sehen.
Was ganz besonders dann spannend wird, wenn ich die Wette mit mir selbst gewinne auf das voraussichtlich als Sieger aus diesem Vergabeverfahren hervorgehende Unternehmen. Doch dazu mehr, wenn’s soweit ist.

Ausblick

Zuvor steht allerdings noch die Fortsetzung dieses Artikels an: Denn trotz nicht vorhandener Spezifikationen lohnt sich ein intensiverer Blick auf das, was man beim Auftraggeber und seinem freiberuflichen Programmleitergespann fünf Jahre nach dem Startschuss für Polizei2020 eigentlich unter Polizei2020 und den damit verbundenen Aufgaben versteht. Denn da scheint sich so manches erheblich verändert zu haben.

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